CELEX:02019R0159-20250326: Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2019/159 al Comisiei din 31 ianuarie 2019 de instituire a unor măsuri de salvgardare definitive împotriva importurilor de anumite produse siderurgice

1. În determinarea sa inițială, Comisia a explicat că piața oțelului din Uniune a fost atractivă pentru importuri în ceea ce privește dimensiunea și prețurile (2). În acest sens, conform datelor OCDE (3), în anii anteriori deschiderii investigației care a condus la instituirea unei măsuri de salvgardare, piața Uniunii a fost cel mai mare teritoriu importator în ceea ce privește volumul, reprezentând între 13,8 % și 18,4 % din cota globală a importurilor pe parcursul acestei perioade.

2. Pe lângă volum, piața Uniunii a fost, de asemenea, foarte atractivă în ceea ce privește prețurile. De fapt, o analiză a datelor relevante (4) a arătat că principalele țări exportatoare de oțel către Uniune au obținut, pentru o mare parte din exporturile lor (de la 46 % la 78 % din codurile NC în cauză), un preț mai mare pe piața Uniunii în comparație cu prețurile de export obținute pe alte piețe terțe pentru aceleași coduri NC. Pentru aceste țări, piața Uniunii a reprezentat, de asemenea, o cotă importantă din exporturile lor, fiind principala destinație de export sau una dintre principalele lor destinații de export, în unele cazuri ajungând la peste 25 % și chiar la 32 % într-un anumit an (5).

3. Atractivitatea pieței Uniunii a fost, de asemenea, confirmată de faptul că, deși principalele țări exportatoare de oțel (6) au redus exporturile către țări terțe, acestea și-au sporit exporturile către Uniune într-un ritm rapid. În special, exporturile către alte țări terțe din aceste țări au scăzut cu peste 11 milioane de tone (-8 %) în 2018 (7), comparativ cu 2017 (8). Pe de altă parte, în aceeași perioadă, importurile în Uniune din aceste surse au crescut cu peste 3 milioane de tone (+14 %) (9). Aceste tendințe opuse au arătat că, în timp ce importurile către alte țări terțe au scăzut în general, în contextul creșterii supracapacității și al restricționării crescânde a accesului la piețele din întreaga lume (a se vedea secțiunile 1.1.1 și 1.1.2 de mai jos) și în absența oricăror evoluții pozitive majore ale consumului lor intern, producătorii-exportatori au profitat de oportunitatea de a transfera cantități din ce în ce mai mari pe piața Uniunii.

4. Prin urmare, setul de date de mai sus arată, în mod neechivoc, că piața Uniunii a fost atractivă pentru producătorii-exportatori, atât în ceea ce privește volumul, cât și prețurile.

5. Prin urmare, subsecțiunile de mai jos furnizează informații suplimentare și o explicație mai detaliată, corelând fiecare dintre evoluțiile neprevăzute identificate cu creșterea importurilor care a avut loc, completând astfel constatările inițiale.

6. În determinarea sa inițială, Comisia a stabilit că în sectorul siderurgic exista o supracapacitate și că, în pofida eforturilor de reducere a acesteia, ea a crescut totuși în cursul perioadei de investigație (10).

7. Mai multe surse au confirmat în mod constant legătura directă dintre supracapacitatea din sectorul siderurgic și efectele acesteia asupra exporturilor. De exemplu, OCDE a remarcat că „nivelurile excesive ale capacității de producție a oțelului au implicații importante pentru industria siderurgică, asociate adesea cu oferta excedentară, prețurile scăzute și rentabilitatea scăzută” (11). OCDE a remarcat, de asemenea, că „la nivel mondial, efectele supracapacității se propagă prin comerț; supracapacitatea poate duce la creșteri ale exporturilor, conducând la scăderi ale prețurilor și la pierderi ale cotei de piață pentru producătorii interni concurenți din punctul de vedere al importurilor” (12).

8. În mod similar, alte studii indică același lucru. Într-un document de lucru al „Institutului de politică economică” (Economic Policy Institute) din 2014 (13) au fost remarcate următoarele: „supracapacitatea înseamnă că instalațiile de producție a oțelului au capacitatea de a produce mult mai mult oțel decât cerințele pieței. Costurile fixe ridicate, intensitatea capitalului și amploarea producției siderurgice încurajează exportul excedentului la rate mai mici decât cele de pe piață. […] Supracapacitatea duce la supraproducție și la creșteri bruște ale exporturilor” și „[i]ntensitatea ridicată a capitalului industriei determină producătorii să își maximizeze producția pentru a acoperi costurile fixe, iar acest lucru îi determină, la rândul său, să transfere producția excedentară pe piețele străine – în special pe piața atractivă din SUA, atunci când cererea internă se află într-un decalaj. Acest lucru a condus la creșteri ale cantităților de oțel comercializat în mod neloial care s-au repetat de-a lungul anilor.”

9. În aceeași ordine de idei, Comisia Europeană, într-o comunicare din 2016, a afirmat, de asemenea, următoarele: „Capacitatea excedentară de producție de oțel a dus recent la o creștere dramatică a exporturilor, destabilizând piețele siderurgice mondiale și scăzând prețurile oțelului la nivel mondial” (14).

10. Prin urmare, există o justificare economică general acceptată care explică acțiunea producătorilor-exportatori de a-și descărca supracapacitatea pe piețele țărilor terțe (de obicei la prețuri mai mici) pentru a contribui cel puțin la acoperirea unei părți din costurile lor.

11. Ulterior, Comisia a evaluat în detaliu legătura directă dintre supracapacitatea existentă (și în creștere) confirmată în sectorul siderurgic și creșterea importurilor în Uniune.

12. Într-o situație de supracapacitate și având un stimulent pentru a-și epuiza capacitatea excedentară, producătorii-exportatori ar viza piețele care le permit să vândă, în principiu, volume mai mari la prețuri, în mod ideal, mai bune (în comparație cu alte piețe terțe). În acest sens, Comisia a explicat în considerentele 1-4 că Uniunea este o piață atractivă pentru producătorii-exportatori, atât în ceea ce privește dimensiunea, cât și nivelurile prețurilor. Datele disponibile privind importurile au arătat, de asemenea, că importurile în Uniune au crescut rapid și în volume mari în perioada în care supracapacitatea a crescut, de asemenea (15), și că acestea au crescut într-un ritm mult mai rapid decât consumul din Uniune (16) și au arătat, de asemenea, că importurile în Uniune au continuat să crească, în timp ce tendința exporturilor către alte țări terțe a fost inversă. În plus, datele din regulamentul provizoriu au arătat că producătorii-exportatori au subcotat în mod constant producătorii din Uniune (în unele cazuri în mod semnificativ), demonstrând hotărârea lor de a continua să beneficieze de condițiile atractive de pe piața Uniunii (17). Amploarea și ritmul importurilor în Uniune la prețuri constant mai mici decât cele ale industriei din Uniune, în contextul unei creșteri mult mai lente a consumului, nu ar fi putut fi explicate în mod rezonabil în primul rând dacă nu ar fi fost într-un context de creștere a supracapacității, care s-a aflat în centrul comportamentului producătorilor-exportatori.

13. În consecință, Comisia a concluzionat că importurile în Uniune au crescut ca urmare a supracapacității din sectorul siderurgic în perioada de investigație inițială.

14. În considerentele 33 și 34 din regulamentul provizoriu, Comisia a explicat că a existat o creștere semnificativă a utilizării instrumentelor de apărare comercială în sectorul siderurgic, în special în anii anteriori deschiderii investigației de salvgardare a UE. Potrivit prevederilor regulamentului provizoriu, „în timp ce în perioada 2011-2013 au fost deschise, în medie, aproximativ 77 de investigații pe an în legătură cu sectorul siderurgic, în perioada 2015-2016 această medie a crescut la 117”. În plus, țările terțe au continuat, pe tot parcursul anului 2017, să impună măsuri comerciale restrictive (18).

15. În termeni generali, Comisia a observat, pe baza datelor (19) analizate, că în perioada 2013-2017 au fost instituite peste 300 de măsuri de apărare comercială privind produsele siderurgice (20).

16. O defalcare a acestor cifre a arătat că aceste măsuri au fost instituite de un număr mare de țări (cel puțin 24 de jurisdicții) și, printre acestea, se numără toate țările care sunt principalele importatoare de oțel (21). Aceste țări au instituit 157 de măsuri în perioada 2013-2017, adică peste 52 % din total.

17. În același timp, principalele țări exportatoare către Uniune au făcut, în această perioadă, obiectul unui număr mare de măsuri în numeroase jurisdicții. Luând ca exemplu primii șapte exportatori către Uniune (22), Comisia a observat că aceștia au făcut obiectul a aproximativ 200 de măsuri, adică aproximativ 66 % din totalul măsurilor în vigoare în cel puțin 24 de țări terțe diferite.

18. Prin urmare, Comisia a confirmat că amploarea măsurilor IAC, în ceea ce privește numărul de măsuri individuale și țările afectate (atât cele care instituie măsurile, cât și cele care fac obiectul măsurilor) a fost foarte semnificativă. Comisia a observat, de asemenea, că datele din dosarul inițial sugerează că aceste cifre ar putea fi chiar mai degrabă prudente (23). În plus, taxele instituite în temeiul măsurilor respective au părut a fi suficient de ridicate pentru a avea un impact asupra nivelului importurilor care intră pe piețele respective în comparație cu perioada anterioară intrării în vigoare a acestor măsuri. Acest lucru s-a reflectat într-o scădere generală a exporturilor din țările care fac obiectul măsurilor de apărare comercială către piețe terțe (a se vedea considerentul 19), în pofida faptului că condițiile generale de piață nu s-au schimbat în mod semnificativ (24) și, prin urmare, nu ar justifica, în principiu, o reducere a volumelor exportate de o asemenea amploare dacă nu ar fi vorba despre efectele nivelului măsurilor.

19. În acest sens, Comisia a confirmat, pe baza datelor analizate, că un efect comun al instituirii măsurilor de apărare comercială a fost reducerea (în multe cazuri semnificativă) a importurilor în țările care fac obiectul măsurilor în perioada ulterioară instituirii acestora. În această privință, Comisia a observat că, pe baza unei analize a propriilor investigații IAC privind produsele siderurgice (25), importurile au scăzut în medie cu până la 82 % în comparație cu nivelul importurilor din perioada de investigație care a condus la instituirea de măsuri. În aceste cazuri, volumele importurilor afectate au fost semnificative (26). Comisia a confirmat, de asemenea, că măsurile IAC privind oțelul au avut un efect similar atunci când au fost instituite de țări terțe. Într-un eșantion de 26 de cazuri evaluate (27), Comisia a confirmat că reducerea importurilor a fost în medie de 73 % și că volumele afectate erau, de asemenea, relevante (28). Prin urmare, instituirea de măsuri IAC de către țările terțe a redus volumul exporturilor către țările respective, exporturi care au fost direcționate, cel puțin parțial, către piața Uniunii.

20. În plus, un alt set de date care arată legătura clară dintre numărul tot mai mare de măsuri de apărare comercială în țările terțe și creșterea importurilor pe piața Uniunii este reprezentat de tendințele opuse ale exporturilor principalelor țări exportatoare de oțel către Uniune explicate în considerentul 3 (29). Având în vedere numărul mare de măsuri de apărare comercială impuse de țările terțe și efectele acestora asupra volumelor importurilor în țările care instituie o măsură (astfel cum se detaliază în considerentele 18 și 19), această tendință confirmă faptul că capacitatea lor de a exporta către țări terțe a fost redusă în mod semnificativ. Prin urmare, aceștia au încercat să elimine aceste volume suplimentare (afectate, de asemenea, de supracapacitate) pe piața atractivă a Uniunii, care, prin urmare, a înregistrat o creștere constantă a importurilor în aceeași perioadă, într-un ritm semnificativ mai mare decât evoluția consumului.

21. Graficul de mai jos (30) ilustrează aceste tendințe.

22. Comisia a observat, de asemenea, că, în perioada respectivă, consumul global de oțel nu a înregistrat nicio reducere majoră care să explice o astfel de scădere a exporturilor către țări terțe. Prin urmare, reducerea exporturilor către alte țări terțe ar putea fi explicată în mod rezonabil numai prin efectul restrictiv al gamei largi de măsuri IAC sau al altor măsuri comerciale restrictive instituite de un număr mare de jurisdicții.

23. În consecință, Comisia a concluzionat că sporirea numărului de măsuri de apărare comercială și a altor măsuri restrictive comerciale în țările terțe a condus la creșterea importurilor în Uniune în cursul perioadei examinate.

24. În considerentele 58-61 din regulamentul definitiv, Comisia a explicat legătura dintre măsurile din SUA în temeiul secțiunii 232 și creșterea importurilor în Uniune. În plus, în considerentele 101-110 din regulamentul definitiv, Comisia a evaluat, de asemenea, evoluția importurilor atât pe piața Uniunii, cât și pe piața SUA (31).

25. Deoarece datele evaluate pentru a determina creșterea importurilor se opreau la sfârșitul lunii iunie 2018 (sfârșitul perioadei cele mai recente sau „PMR”), acestea au acoperit tendințele importurilor în Uniune și în SUA pentru o perioadă relativ scurtă după intrarea în vigoare a măsurii din SUA în temeiul secțiunii 232. Cu toate acestea, astfel cum se explică în considerentul 58 din regulamentul definitiv, investigația care a condus la măsura SUA fusese deja inițiată în aprilie 2017, iar raportul care stabilește baza pentru adoptarea ulterioară a măsurii a fost publicat în ianuarie 2018 și, prin urmare, primele semne de reorientare a schimburilor comerciale erau deja identificate.

26. Datele au arătat că, în timp ce în prima jumătate a anului 2018 importurile în SUA au scăzut cu aproape un milion de tone (-7 %) în comparație cu aceeași perioadă din 2017, importurile în Uniune au urmat o tendință opusă aproape identică, cu o creștere a importurilor de 1,2 milioane de tone (+7 %).

27. Această tendință este explicată deoarece principalele țări exportatoare de oțel către Uniune au exportat, de asemenea, volume relevante pe piața SUA. În timp ce volumul exporturilor către SUA a scăzut (ca urmare a efectelor taxei de 25 % în temeiul secțiunii 232 din SUA), volumul exporturilor către Uniune din aceste țări a crescut în paralel. În plus, astfel cum se explică în considerentul 3 de mai sus, în general, exporturile din aceste țări către alte piețe terțe au scăzut.

28. Prin urmare, imposibilitatea de a exporta aceleași cantități către SUA după intrarea în vigoare a măsurii din SUA în temeiul secțiunii 232 a pus țările exportatoare într-o situație în care acestea au fost obligate să caute alte puncte de vânzare pentru oțelul lor. În acest caz, deoarece piața Uniunii a fost foarte atractivă în ceea ce privește dimensiunea și prețurile în comparație cu alte piețe terțe, aceasta a fost o țintă naturală pentru țările exportatoare, ceea ce a condus la creșterea importurilor, în special din țările de origine care au pierdut din volumul exporturilor lor către SUA. Aceste tendințe sunt prezentate în graficele de mai jos (32).

29. Având în vedere aceste fapte, Comisia a confirmat că creșterea importurilor în Uniune care a avut loc în perioada de investigație a fost rezultatul (împreună cu celelalte evoluții neprevăzute constatate) măsurii din SUA în temeiul secțiunii 232.

30. Comisia a concluzionat, de asemenea, că creșterea importurilor a avut loc ca urmare a combinării tuturor evoluțiilor neprevăzute identificate (supracapacitatea globală, sporirea numărului de măsuri de apărare comercială și a măsurilor comerciale restrictive în țările terțe și măsura din SUA în temeiul secțiunii 232). Existența mai multor evoluții neprevăzute în același timp consolidează constatarea unei legături logice între creșterea importurilor în Uniune, care a fost o piață atractivă și majoră pentru exporturile de oțel, și evoluțiile neprevăzute identificate.

31. Concluzia inițială a stabilit că, în cazul în care Uniunea nu impune o măsură de salvgardare, exista o amenințare a unui prejudiciu grav pentru producătorii interni, deoarece se preconiza că importurile vor continua să crească, în special din cauza (dar fără a se limita) la reorientarea schimburilor comerciale generate de măsura din SUA în temeiul secțiunii 232 și, prin urmare, că se va adăuga presiunea importurilor în ceea ce privește prețurile și volumele (33). Această secțiune a regulamentului va detalia motivele pentru care a existat o amenințare bine întemeiată a unui prejudiciu grav având în vedere elementele de probă disponibile la momentul instituirii măsurii definitive. În acest scop, prezenta secțiune a regulamentului va oferi explicații și clarificări suplimentare cu privire la următoarele aspecte care conduc la constatarea unei amenințări de prejudiciu grav: (i) situația industriei din Uniune și motivele care explică redresarea sa parțială în 2017; (ii) rolul măsurilor IAC ale UE în situația industriei din Uniune; (iii) impactul măsurii din SUA în temeiul secțiunii 232 – inclusiv evoluția recentă a importurilor în Uniune; (iv) cea mai recentă evoluție a prețurilor oțelului și materiilor prime; (v) situația actuală a măsurilor IAC în țările terțe și supracapacitatea; (vi) perspective și previziuni ale pieței.

32. În considerentele 1-4 de mai sus, Comisia a explicat modul în care piața Uniunii este atractivă în ceea ce privește dimensiunea și prețurile și modul în care aceste caracteristici au contribuit la creșterea volumului importurilor pe piața Uniunii în perioada de investigație.

33. Comisia a considerat că aceste caracteristici au rămas aceleași la sfârșitul investigației care a condus la instituirea măsurii de salvgardare definitive, confirmând faptul că, în 2018, piața Uniunii a continuat să fie o piață atractivă în ceea ce privește dimensiunea (34) și prețurile. Principalele țări exportatoare de oțel către Uniune au obținut un preț mai mare pe piața Uniunii în comparație cu prețurile de export realizate pe alte piețe terțe pentru 48 % până la 81 % din codurile NC în cauză (35), confirmând astfel atractivitatea continuă a prețurilor. În ceea ce privește dimensiunea, Uniunea a continuat să fie o piață de export relevantă, reprezentând pentru unele țări exportatoare aproape 40 %, iar pentru unele dintre acestea aproximativ 25 % din totalul exporturilor lor, în funcție de țara exportatoare (36).

34. În plus, Comisia a concluzionat că nu există elemente printre datele evaluate, inclusiv observații din partea părților interesate, care să indice că piața Uniunii ar deveni mai puțin atractivă în viitorul apropiat. De fapt, astfel cum se arată în prezenta anexă (a se vedea, ca exemplu, subsecțiunile 1.2.3 și 1.2.5 de mai jos), a existat o lipsă din ce în ce mai mare de debușee alternative prin care producătorii-exportatori să poată atinge volume de exporturi identice sau similare cu cele din trecut și, ca urmare, presiunea importurilor pe piața atractivă a Uniunii va crește și mai mult.

35. Secțiunea VI.1 din regulamentul provizoriu și secțiunile 5.1-5.3 din regulamentul definitiv au explicat situația industriei din Uniune la sfârșitul perioadei analizate, precum și evoluția indicatorilor de prejudiciu începând din 2013, concluzionând că industria din Uniune se află într-o poziție fragilă și vulnerabilă.

36. Constatarea vulnerabilității, în pofida unei îmbunătățiri parțiale în 2017, a fost explicată printr-o serie de factori care au permis industriei din Uniune să atingă, în general, doar în 2017, niveluri de rentabilitate mai sănătoase decât în anii precedenți, în pofida creșterii continue a importurilor (37).

37. În primul rând, rentabilitatea industriei din Uniune pe parcursul perioadei analizate a arătat o performanță în general slabă, înregistrând pierderi (2013), sau atingând un nivel foarte scăzut al profiturilor (2014-2016). Deși în 2017, industria a atins pentru prima dată într-o perioadă de cinci ani un nivel mai sănătos de rentabilitate, acest lucru nu a ajuns la amploarea necesară astfel încât să compenseze performanța anterioară pe o perioadă de patru ani. Chiar și în anul respectiv, pentru un mare număr de categorii de produse, rentabilitatea a rămas scăzută. Trei categorii de produse au rămas generatoare de pierderi, iar 13 categorii de produse s-au apropiat de pragul de rentabilitate. Numai șapte categorii de produse s-au putut redresa la un nivel de profit de peste 6 % în 2017 (38). În acest sens, un factor-cheie diferit în 2017 a fost legat de evoluția și nivelul prețurilor sale unitare de vânzare și de diferența față de costul de producție în comparație cu cel din anii precedenți. În ceea ce privește prețul, în 2017 acesta a crescut cu aproximativ 18 % față de anul precedent (creștere de 106 EUR/tonă). În același timp, chiar dacă costul de producție a crescut, de asemenea, în anul respectiv (cu 82 EUR/tonă în comparație cu anul precedent) (39), industria din Uniune a fost în măsură să atingă cea mai mare marjă (pozitivă) dintre cele două în perioada analizată (36 EUR/tonă), ceea ce a condus la o rentabilitate mai mare (40). Cu toate acestea, potrivit celor mai recente evoluții analizate în cadrul investigației, această situație excepțională (41) nu era de așteptat să fie de lungă durată și au existat tendințe clare care arată că aceasta era deja în curs de inversare (a se vedea secțiunea 1.2.4).

38. În al doilea rând, în timp ce industria din Uniune a fost în măsură să își crească volumul vânzărilor în termeni globali cu 7 % în 2017 comparativ cu 2013 (42), contribuind la îmbunătățirea parțială a performanței sale în anul respectiv, aceasta nu a putut, într-un mod evident, beneficia pe deplin de o creștere mult mai mare a consumului în aceeași perioadă (+ 14 %) (43) pe piața Uniunii, deși a continuat să dispună de o capacitate suficientă disponibilă în 2017 (76 % din rata de utilizare a capacității în 2017, comparativ cu 75 % în 2016) (44) pentru a-și crește și mai mult vânzările pe piața internă. Este demn de remarcat faptul că industria din Uniune abia și-a îmbunătățit gradul de utilizare a capacității în 2017 în comparație cu anul precedent. O astfel de performanță blocată ar putea fi explicată prin creșterea semnificativă a presiunii importurilor (în ceea ce privește volumele și prețurile) pe care industria din Uniune a suferit-o în perioada examinată. De fapt, importurile au beneficiat într-o măsură mult mai mare decât producătorii din Uniune de creșterea consumului. În timp ce producătorii din Uniune au pierdut în mod constant cotă de piață de la an la an (de la 87,2 % la 81,9 %) (45), importurile au înregistrat o creștere drastică (+ 71 %) (46), ceea ce reprezintă o creștere a cotei lor de piață de la 12,7 % în 2013 la 18,8 % în 2017 (47). Cota de piață a importurilor în PMR a fost de 18,8 %, fiind chiar mai mare decât în 2017 (18,1 %). Aceste tendințe ar putea fi explicate prin subcotarea constantă a importurilor (48), ceea ce a împiedicat astfel industria din Uniune să realizeze întregul potențial (sau cel puțin un potențial mai mare) al evoluțiilor pieței.

39. În al treilea rând, deși condițiile de piață s-au îmbunătățit în general (cu creșterea consumului, a vânzărilor interne și a nivelurilor prețurilor), industria din Uniune nu a fost încă în măsură să transpună acest lucru într-un nivel mai mare de ocupare a forței de muncă, aceasta suferind pierderea a aproape 10 000 de lucrători în Uniune în perioada 2013-2017 (49). În 2017, nivelul de ocupare a forței de muncă chiar a scăzut foarte ușor în comparație cu 2016. În sfârșit, stocurile au crescut cu 19 % în cursul perioadei de investigație și au rămas ridicate în 2017 (50).

40. Prin urmare, industria din Uniune și-a îmbunătățit parțial performanța în 2017 ca urmare a unei combinații de factori, în special creșterea consumului și a vânzărilor pe piața internă și diferența mai mare dintre prețul oțelului și al materiilor prime (51), dar această îmbunătățire a fost totuși limitată de gradul de presiune a importurilor suferit în anul respectiv, ceea ce nu a permis industriei din Uniune să beneficieze într-o mai mare măsură de astfel de factori existenți. Pierderea continuă a cotei de piață și subcotarea persistentă între categoriile de produse sau locurile de muncă pe care nu era în măsură să le recupereze au fost semne clare că situația sa nu era cea a unei industrii care s-a redresat pe deplin de pe urma efectelor performanțelor negative anterioare din anii precedenți și că presiunea importurilor a jucat un rol esențial în împiedicarea unei astfel de redresări.

41. Având în vedere că unii dintre acești factori care au evoluat pozitiv în 2017 s-au inversat în 2018 (a se vedea mai jos cele mai recente evoluții și performanța preconizată pentru prețurile oțelului și ale materiilor prime, precum și tendințele preconizate ale consumului), într-o situație în care se preconiza o creștere a presiunii importurilor în ceea ce privește volumele și prețurile, impactul asupra situației financiare a industriei din Uniune ar fi negativ.

42. Cu alte cuvinte, deși industria din Uniune a fost în măsură să se redreseze parțial din cauza evoluțiilor pozitive cumulate ale unei serii de factori-cheie de pe piață și a unei creșteri mai lente a importurilor în 2017 comparativ cu anii precedenți (52), schimbarea negativă pe care majoritatea acestor factori au arătat-o la sfârșitul anului 2018 ar conduce în mod necesar la o înrăutățire a situației industriei din Uniune în raport cu creșterea continuă a presiunii importurilor, pe care, de această dată, din cauza amplorii sale și a contextului predominant preconizat al pieței, industria din Uniune nu ar fi în măsură să o susțină. Prin urmare, situația industriei din Uniune la sfârșitul perioadei de investigație era una vulnerabilă la o nouă creștere bruscă a importurilor.

43. În prezenta secțiune, Comisia furnizează explicațiile suplimentare și datele justificative necesare cu privire la rolul jucat de măsurile IAC în redresarea parțială a industriei din Uniune în 2017.

44. În primul rând, pentru a efectua acest exercițiu, Comisia a selectat măsurile instituite în anii 2015 și 2016, deoarece a considerat că acestea ar fi măsurile ale căror efecte asupra performanței industriei din Uniune în 2017 ar putea fi atribuite parțial (53). Prin urmare, în temeiul acestor parametri, înainte de 2017, Comisia instituise șase măsuri IAC asupra importurilor din categorii de produse care au făcut ulterior obiectul măsurii de salvgardare (54).

45. Aceste măsuri au fost următoarele (55): Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/501 al Comisiei (56), Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/181 al Comisiei (57), Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/1778 al Comisiei (58), Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/113 al Comisiei (59), Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/1777 al Comisiei (60) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2017/969 al Comisiei (61).

46. Comisia a observat că rentabilitatea producătorilor din Uniune din aceste categorii de produse s-a îmbunătățit în mod sistematic în anul care a urmat instituirii măsurilor. În special, Comisia a constatat că, în 2017, rentabilitatea s-a îmbunătățit în general (62), deși pentru un număr mare de produse de categorie rentabilitatea a rămas scăzută, în special pentru categoriile de produse care fac obiectul măsurilor IAC recente, și că prețurile de import din țări terțe (altele decât cele care fac obiectul măsurilor IAC în cauză) au crescut, în general, în mod temporar în 2017, în urma instituirii măsurilor IAC (63).

47. În plus, volumele afectate de recentele măsuri de apărare comercială au reprezentat aproximativ 40 % din totalul importurilor în cadrul categoriilor de produse care fac obiectul măsurilor recente de apărare comercială în perioada examinată (64), iar în anii care au urmat instituirii măsurilor respective de apărare comercială, volumele lor pe piața Uniunii au scăzut cu peste 90 % (65). Prin urmare, reducerea substanțială a importurilor comerciale neloiale care a rezultat din instituirea măsurilor a permis, în general, producătorilor din Uniune și altor țări exportatoare să își crească prețurile de vânzare în 2017.

48. În plus, toate categoriile de produse care fac obiectul unor măsuri recente de apărare comercială au înregistrat o îmbunătățire semnificativă a rentabilității (66), dintre care mai multe au depășit 6 % în 2017 (67). Pentru restul categoriilor, imaginea a fost mai diversă, câteva categorii depășind sau atingând o rentabilitate apropiată de 6 % (68), alte categorii înregistrând în continuare niveluri de rentabilitate slabe sau scăzute (69) și alte categorii generând pierderi sau o rentabilitate de aproximativ 1 % (70), indiferent de tendințele recente. Prin urmare, această imagine a arătat că situația în ceea ce privește evoluția rentabilității nu a fost omogenă între categorii și că, în termeni generali, majoritatea categoriilor (71) au înregistrat, în 2017, fie pierderi, fie niveluri nesănătoase de rentabilitate, chiar dacă situația lor s-a îmbunătățit în unele cazuri în comparație cu anul precedent. S-a confirmat astfel fragilitatea situației generale a industriei din Uniune, în pofida faptului că situația a fost mai bună decât în anul precedent.

49. Cu toate acestea, astfel cum se explică mai jos, tendința de creștere a prețurilor în 2017 a fost temporară și a început să se inverseze în 2018, când Uniunea s-a confruntat cu o creștere bruscă a importurilor din țări terțe care nu fac obiectul măsurilor de apărare comercială și cu reorientarea schimburilor comerciale cauzată de măsura din SUA în temeiul secțiunii 232. Acest lucru este demonstrat de volumul importurilor din PMR care a atins o cifră record de 31 314 tone, în pofida instituirii unor măsuri recente de apărare comercială pentru anumite categorii de produse. Acest lucru a arătat că, deși măsurile recente de apărare comercială au contribuit la îmbunătățirea parțială și temporară a industriei din Uniune, acestea au adus, de asemenea, beneficii acelor țări exportatoare care nu fac obiectul măsurilor, care au început, de asemenea, să își sporească în mod semnificativ prezența pe piața Uniunii (72).

50. Prin urmare, Comisia a confirmat că instituirea de măsuri IAC a contribuit la performanța generală a producătorilor din Uniune, în ceea ce privește aceste categorii (73).

51. În plus, raționamentul din secțiunile 1.2.1 și 1.2.2 a arătat în mod clar că unii factori care explică redresarea parțială a Uniunii (de exemplu, consumul) nu au afectat sau nu au adus beneficii producătorilor din Uniune și țărilor exportatoare în mod egal sau similar, deoarece acestea din urmă au fost în măsură să sporească în mod semnificativ (+ 71 % în volume) prezența lor pe piața Uniunii în detrimentul producătorilor din Uniune, care au pierdut din cota de piață și au înregistrat doar o creștere relativ modestă a volumului total al vânzărilor (+7 %) în comparație cu creșterea continuă a importurilor.

52. În regulamentul definitiv (74), Comisia a ajuns la concluzia că secțiunea 232 din SUA ar fi răspunzătoare de o reorientare semnificativă a schimburilor comerciale pe piața Uniunii.

53. În acest sens, Comisia a efectuat o analiză mai detaliată a modelelor de import în Uniune și în SUA, atât în termeni generali, cât și, ulterior, analizând în continuare comportamentul anumitor țări exportatoare. Această analiză a arătat că, atunci când se compară importurile în SUA și în Uniune în prima jumătate a anului 2018 cu importurile din prima jumătate a anului 2017, importurile în SUA au scăzut cu aproape un milion de tone (– 7 %) în comparație cu aceeași perioadă din 2017, în timp ce importurile în Uniune au urmat o tendință opusă aproape identică, cu o creștere a importurilor de 1,2 milioane de tone (+ 7 %) (a se vedea considerentul 26 de mai sus). Atunci când se evaluează evoluțiile din a doua jumătate a anului 2018 și din aceeași perioadă din 2017, aceste tendințe opuse devin din ce în ce mai acute. De fapt, importurile în SUA au scăzut cu 2,4 milioane de tone (– 19 %), în timp ce importurile în Uniune au crescut cu peste 2 milioane de tone (+ 15 %) (75).

54. Această situație a dus la o reducere anuală globală a importurilor în SUA de 3,3 milioane de tone (-13 %) și la o creștere a importurilor în Uniune de 3,2 milioane de tone (+ 11 %), din care reducerea cu 72 % din volumele totale în SUA și 63 % din creșterea importurilor în Uniune au avut loc în a doua jumătate a anului 2018 (76).

55. Prin urmare, ritmul și amploarea cu care aceste tendințe ale importurilor s-au accelerat în a doua jumătate a anului 2018 au arătat că impactul măsurii din SUA în temeiul secțiunii 232 producea efecte din ce în ce mai mari, deoarece aceasta era deja în vigoare de câteva luni, și că țările exportatoare se adaptau rapid la noua situație de pe piață (77).

56. Analizând comportamentul țărilor exportatoare atât pe piața din SUA, cât și pe piața UE, Comisia a confirmat această tendință. De exemplu, țări precum Turcia, Rusia, Coreea de Sud și Taiwan (78), care au reprezentat volume semnificative de exporturi către SUA și Uniune, au înregistrat următoarele tendințe în 2018, comparativ cu 2017: Turcia și-a redus exporturile către SUA cu aproximativ 850 000 de tone (– 45 %) și și-a crescut exporturile către Uniune cu 2,6 milioane de tone (+ 56 %). În mod similar, exporturile Rusiei către SUA au scăzut cu peste 250 000 de tone (– 36 %) și au crescut cu 870 000 de tone (+ 23 %) în Uniune, exporturile Coreei de Sud către SUA au scăzut cu peste 880 000 de tone (– 27 %), în timp ce au crescut în Uniune cu aproximativ 250 000 de tone (+ 8 %) și, în cele din urmă, exporturile Taiwanului către SUA au scăzut cu aproximativ 160 000 de tone (– 14 %), în timp ce au crescut cu peste 500 000 de tone (+ 40 %) în Uniune (79).

57. Prin urmare, aceste cifre au arătat că producătorii-exportatori au fost, în general, în măsură să transporte cel puțin o parte din volumele pierdute în SUA către piața Uniunii și, în unele cazuri, să își sporească prezența pe piața Uniunii cu mult peste volumele pierdute în SUA. Având în vedere dimensiunea pieței din SUA (80), faptul că măsura din SUA în temeiul secțiunii 232 se afla încă în primele luni de aplicare și, prin urmare, nu își atinsese încă toate efectele preconizate (81), a fost rezonabil să se preconizeze că exporturile către SUA vor continua să scadă în volume semnificative și că producătorii-exportatori ar fi în măsură să se adapteze la aceste circumstanțe și să își sporească și mai mult prezența pe piața Uniunii.

58. Prin urmare, Comisia a confirmat că măsura din SUA în temeiul secțiunii 232 era susceptibilă să provoace o reorientare și mai pronunțată a schimburilor comerciale ale exporturilor către piața Uniunii în viitorul apropiat.

59. În regulamentul definitiv, Comisia a observat că „prețurile oțelului din Uniune au început să urmeze o tendință descrescătoare începând cu al treilea trimestru al anului 2018” (82).

60. În acest sens, Comisia a observat în secțiunea 1.2.1 de mai sus că unul dintre factorii care au explicat o îmbunătățire parțială a performanței industriei din Uniune în 2017 a fost că diferența dintre prețul oțelului și costul materiilor prime a fost mai mare decât în oricare dintre anii precedenți ai perioadei analizate. Cu toate acestea, o analiză detaliată suplimentară a celor mai recente evoluții anterioare instituirii unei măsuri definitive a arătat că tendința s-a inversat și că diferența pozitivă dintre cele două s-a micșorat progresiv și, prin urmare, ar avea un impact negativ asupra performanței economice a industriei din Uniune.

61. Astfel cum se arată în graficul 4 de mai jos (83), prețurile oțelului din Uniune au înregistrat o scădere constantă în a doua jumătate a anului 2018. Este de așteptat ca această tendință să continue, având în vedere perspectivele incerte ale pieței (a se vedea secțiunea 1.2.6.) și ca urmare a presiunii continue și în creștere a importurilor în ceea ce privește volumele și prețurile, care, în contextul înrăutățirii sau al incertitudinii condițiilor de piață, ar avea probabil un efect în sensul scăderii prețurilor, nepermițând astfel industriei din Uniune să își adapteze prețurile la creșterea costurilor. În graficul 5 (84) se observă modul în care prețul unora dintre principalele materii prime siderurgice a crescut constant în aceeași perioadă.

62. Prin urmare, astfel de tendințe combinate, care nu arată semne de inversare în viitorul apropiat, ar pune industria din Uniune într-o situație financiară și mai tensionată.

63. În plus, Comisia a considerat că, într-un scenariu probabil al unei presiuni suplimentare asupra importurilor și pe o piață care nu urma să înregistreze o creștere semnificativă, tendințele de subcotare a prețurilor interne identificate în investigația inițială se vor exacerba și mai mult. Astfel s-ar crea dificultăți suplimentare pentru producătorii din Uniune care s-ar confrunta cu decizia fie de a concura pentru cota de piață, în detrimentul unor prețuri mai sustenabile, fie de a menține un nivel mai ridicat al prețurilor, ceea ce ar presupune dezavantajul pierderii continue a cotei de piață. În ambele scenarii, performanța financiară a acestora ar fi afectată negativ.

64. În plus, Comisia a observat că această evoluție a prețurilor a coincis cu perioada în care o măsură de salvgardare provizorie era deja în vigoare (de la jumătatea lunii iulie 2018). Prin urmare, acest lucru arată că țările exportatoare aveau un comportament de import și mai agresiv în cadrul măsurii și demonstrând interesul lor continuu de a intra pe piața Uniunii în cantități mari, în pofida existenței unei măsuri de salvgardare provizorii.

65. În secțiunile 1.1.1 și 1.1.2 Comisia a explicat evoluția și situația mai recentă a supracapacității și a măsurilor IAC în țările terțe. Având în vedere aceste informații, Comisia a considerat că era foarte puțin probabil să existe o inversare a situației existente în viitorul apropiat. De exemplu, măsurile IAC sunt impuse de obicei pentru o perioadă de cinci ani și pot fi prelungite în continuare. În special, deoarece multe dintre măsuri au fost instituite în ultimii ani înainte de adoptarea măsurii de salvgardare a UE privind oțelul (85), s-a stabilit că acestea vor continua să fie în vigoare cel puțin în viitorul apropiat. În ceea ce privește supracapacitatea, rapoartele menționate de Comisie nu au indicat că ar fi existat indicii conform cărora supracapacitatea urma să scadă în mod semnificativ sau, în orice caz, acestea au sugerat că situația supracapacității la nivel mondial în acest sector s-ar putea deteriora și mai mult (86). De fapt, Forumul mondial privind supracapacitatea producției siderurgice a fost, de asemenea, foarte clar în concluzia sa conform căreia supracapacitatea a continuat să fie o problemă persistentă la sfârșitul anului 2018. Forumul a remarcat că „capacitatea de producție excedentară a oțelului – o provocare globală care continuă să afecteze sectorul – creează dificultăți semnificative pentru producătorii de oțel din economiile avansate, emergente și în curs de dezvoltare deopotrivă” (87).

66. Efectele dovedite pe care acești factori le-au cauzat pe piața Uniunii sub forma unei creșteri substanțiale a importurilor au fost detaliate în secțiunea 1.1 de mai sus, precum și în regulamentul definitiv. Întrucât s-a stabilit că acestea vor continua să fie în vigoare în viitorul apropiat, se preconiza, prin urmare, că efectele lor vor fi de aceeași natură și, prin urmare, împreună cu măsura din SUA în temeiul secțiunii 232 vor genera o nouă creștere a importurilor în Uniune, cu efectele negative care decurg de aici asupra industriei din Uniune, în cazul în care nu ar fi instituită nicio măsură de salvgardare.

67. Prin urmare, Comisia a concluzionat că aceste elemente ar continua să joace un rol important pe piața oțelului din Uniune în viitorul apropiat și, prin urmare, sunt relevante pentru analiza unei amenințări de prejudiciu grav.

68. Pe parcursul perioadei analizate, consumul de oțel pe piața Uniunii a crescut de la an la an (88). Această tendință a permis industriei din Uniune, în general, să își crească, de asemenea, volumul vânzărilor, ceea ce, la rândul său, i-a permis să atenueze într-o anumită măsură efectele presiunii importurilor la care a fost supusă și care a fost demonstrată de subcotarea persistentă și de pierderea constantă a cotei de piață. Astfel cum s-a explicat în secțiunea 1.2.1, în 2017, această creștere a vânzărilor în contextul unei redresări a prețurilor (atât în termeni generali, cât și în comparație cu evoluția costurilor) a permis industriei din Uniune să se redreseze parțial de pe urma unei performanțe financiare negative constante din anii precedenți. În secțiunea 1.2.4, Comisia a observat o tendință descendentă a prețurilor oțelului în Uniune, în paralel cu o creștere a prețurilor materiilor prime.

69. Ulterior, Comisia a evaluat perspectivele și previziunile economice pentru perioada care urmează încheierii investigației pentru a evalua existența unei amenințări de prejudiciu grav, analizând o varietate de surse de piață specializate.

70. În acest sens, sursele au indicat în mod constant un scenariu de incertitudine și o temperare a cererii de oțel la nivel mondial în viitorul apropiat. Worldsteel Association (Asociația Mondială a Oțelului) a remarcat că „scăderea cererii de oțel va continua în 2019 (…). Brexitul fără acord și războiul comercial prezintă riscuri” (89). Aceasta a reamintit, de asemenea, că „deși forța redresării cererii de oțel observată în 2017 a fost reportată în 2018, riscurile au crescut. Creșterea tensiunilor comerciale și volatilitatea fluctuațiilor monetare sporesc incertitudinea” (90).

71. OCDE a remarcat că „redresarea (condițiilor de pe piața oțelului) pare fragilă din cauza dezechilibrelor structurale persistente” (91). Alte surse de piață, cum ar fi S&P Global Platts, au reflectat acest sentiment de incertitudine în Global Market Outlook (Perspectiva pieței mondiale) din decembrie 2018.

72. În plus, Forumul mondial privind supracapacitatea producției siderurgice a concluzionat, în septembrie 2018, că „deși condițiile de pe piața oțelului au arătat o oarecare redresare ciclică în 2017, tendința subiacentă a cererii de oțel la nivel mondial rămâne slabă, iar supracapacitatea rămâne semnificativă” (92).

73. În aceeași ordine de idei, Eurofer (o asociație a oțelului din UE) a remarcat „(…) fricțiunile comerciale actuale cu SUA și reducerea cererii la nivel mondial sugerează că riscurile externe ar putea continua să crească, ceea ce, la rândul său, ar spori incertitudinea și ar conduce la perspective mai puțin optimiste pentru utilizatorii de oțel din UE” (93).

74. Prin urmare, datele analizate dintr-o varietate de surse au arătat în mod constant că se preconiza că, în cel mai bun caz, va avea loc o creștere modestă a consumului de oțel, deși nici măcar aceasta nu era sigură, întrucât perspectivele se deteriorează pe fondul incertitudinii crescânde. Prin urmare, stagnarea cererii de oțel la nivel mondial ar face și mai probabil faptul că exportatorii de oțel vor vinde pe piața atractivă a Uniunii.

75. Datele analizate în această secțiune au confirmat că este foarte probabil ca importurile să crească în volumele relevante și că, prin urmare, presiunea importurilor va continua, atât asupra volumelor, cât și asupra prețurilor, ca urmare a supracapacității persistente și a numărului tot mai mare de măsuri IAC în țările terțe, ale căror efecte asupra exporturilor ar continua. În plus, este foarte probabil ca efectele măsurii din SUA în temeiul secțiunii 232 să se facă simțite mai puternic în câteva luni, sporind astfel presiunea asupra pieței Uniunii prin creșterea riscului de reorientare a schimburilor comerciale, ale cărui prime semne s-au materializat deja.

76. În acest context, Comisia a confirmat, de asemenea, tendințele opuse ale prețurilor oțelului și materiilor prime în a doua jumătate a anului 2018, precum și perspectivele incerte ale pieței pentru viitorul apropiat.

77. Prin urmare, având în vedere elementele analizate în prezenta anexă, împreună cu constatările din concluzia inițială, Comisia a confirmat că există o amenințare a unui prejudiciu grav și că un astfel de prejudiciu grav s-ar fi materializat în cazul în care Comisia nu ar fi impus o măsură de salvgardare definitivă.

78. Articolul XIX alineatul (1) litera (a) din GATT 1994 prevede, în partea relevantă: „[î]n urma […] efectului obligațiilor asumate de un [membru] în temeiul prezentului acord, inclusiv al concesiilor tarifare, orice produs este importat pe teritoriul [membrului] respectiv în cantități atât de mari […]”.

79. Produsul în cauză cuprinde mai multe linii tarifare (94).

80. La toate aceste linii tarifare, ca urmare a concesiilor tarifare acordate în rundele anterioare de negocieri comerciale multilaterale, Uniunea Europeană și-a asumat angajamente tarifare de (95):

81. Aceste concesii au fost înscrise, la momentul stabilirii măsurii de salvgardare, în partea I secțiunea II din lista de concesii și angajamente ale Uniunii Europene, certificată ca lista UE CLXXIII – Uniunea Europeană la 1 decembrie 2016 (96), astfel cum a fost modificată. Coloana „alte taxe și impuneri” din lista respectivă și referitoare la liniile tarifare de mai sus era goală.

82. Ca urmare a acestor concesii înscrise în lista de concesii și angajamente a Uniunii Europene, anexată la GATT și încorporată în temeiul articolului II alineatul (7) din GATT 1994, Uniunea Europeană avea, la momentul stabilirii măsurilor de salvgardare, obligațiile asumate în temeiul GATT 1994, în special după cum urmează: Articolul XI alineatul (1), care interzice restricțiile netarifare la importul produselor enumerate mai sus și, mai ales, articolul II alineatul (1) litera (a) și articolul II alineatul (1) litera (b) prima și a doua teză din GATT 1994. În conformitate cu articolul II alineatul (1) litera (b) prima teză, Uniunii Europene nu i se permite, în absența unei excepții aplicabile, să instituie taxe vamale obișnuite pentru produsul în cauză în plus față de cele stabilite și prevăzute în partea relevantă din lista de concesii și angajamente a UE, și anume nivelul zero menționat mai sus pentru fiecare dintre liniile tarifare vizate. La momentul stabilirii inițiale a măsurii de salvgardare, precum și la momentul instituirii măsurii de salvgardare definitive, tarifele de import aplicate de UE pentru produsul care face obiectul măsurii de salvgardare erau 0 %. Cu alte cuvinte, pentru taxele vamale obișnuite, aceste tarife aplicate erau deja maximul permis în temeiul articolului II alineatul (1) litera (a) și al articolului II alineatul (1) litera (b) prima teză din GATT 1994. În ceea ce privește alte taxe sau impuneri, nu a existat nicio flexibilitate în temeiul articolului II alineatul (1) litera (b) a doua teză pentru introducerea altor taxe sau impuneri suplimentare decât taxele vamale obișnuite.

83. Produsul care face obiectul măsurii de salvgardare a fost importat în cantități mai mari (astfel cum s-a stabilit în măsura de salvgardare definitivă) ca urmare a obligațiilor menționate mai sus asumate în cadrul GATT 1994 [articolul XI alineatul (1), articolul II alineatul (1) litera (a) și articolul II alineatul (1) litera (b) prima și a doua teză din GATT 1994], deoarece aceste obligații, combinate cu concesiile tarifare pe care Uniunea Europeană le-a făcut în cadrul rundelor succesive de negocieri comerciale multilaterale, au îmbunătățit și au asigurat condițiile de acces pe piață pentru importurile produsului care face obiectul măsurii de salvgardare pe piața Uniunii Europene. Angajamentele tarifare ale Uniunii Europene menționate mai sus au condus astfel la creșterea importurilor și nu au oferit UE nicio marjă de manevră pentru a majora taxele vamale obișnuite în locul introducerii unei măsuri de salvgardare. Acest lucru explică simultan modul în care obligațiile în cauză au condus la creșterea importurilor care au amenințat să cauzeze un prejudiciu grav.

84. Obligațiile prevăzute în GATT au împiedicat în același timp UE să majoreze taxele la import aplicate produsului în cauză. Prin urmare, acestea erau „obligațiile Uniunii Europene în temeiul GATT 1994 [care] limitează[au limitat] capacitatea sa de a preveni sau de a remedia prejudiciul cauzat de o creștere a importurilor”. Concomitent, Uniunea Europeană „a suspendat aceste obligații ca urmare” a măsurii sale de salvgardare.