CELEX:32021D2182: Decizia (UE) 2021/2182 a Comisiei din 6 martie 2020 SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) privind măsurile în favoarea Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, S.A. (EMEF) [notificată cu numărul C(2020) 1254] (Numai textul în limba portugheză este autentic) (Text cu relevanță pentru SEE)

(1)

La 27 aprilie 2015, Bombardier Transportation Portugal S.A. (denumită în continuare „Bombardier” sau „reclamantul”) a depus o plângere în materie de ajutoare de stat împotriva Empresa de Manutençăo de Equipamento Ferroviário, S.A. („EMEF”), susținând că EMEF a beneficiat de un ajutor de stat ilegal prin intermediul societății-mamă CP – Comboios de Portugal, E.P.E („CP”), operatorul feroviar portughez de stat pentru călători.

(2)

Plângerea a fost transmisă autorităților portugheze pentru observații, împreună cu o solicitare de informații, la 3 iunie 2015. Portugalia a răspuns la 17 iulie 2015 și la 24 iulie 2015.

(3)

La 9 iunie 2015 a avut loc o reuniune cu autoritățile portugheze.

(4)

Comisia a solicitat autorităților portugheze informații suplimentare prin scrisoarea din 29 octombrie 2015. Autoritățile portugheze au răspuns la 21 decembrie 2015.

(5)

Prin scrisoarea din 2 iunie 2016, Comisia a notificat Portugaliei faptul că a hotărât să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) cu privire la presupusele măsuri de ajutor („decizia de inițiere a procedurii”).

(6)

Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii.

(7)

În urma unei prelungiri a termenului, autoritățile portugheze și-au prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii la 3 august 2016.

(8)

Reclamantul și-a prezentat observațiile la 5 septembrie 2016. Nu au existat observații formulate de terțe părți.

(9)

La 2 decembrie 2016, Comisia a transmis observațiile reclamantului Portugaliei, căreia i s-a oferit posibilitatea de a reacționa, împreună cu o solicitare de informații suplimentare.

(10)

Observațiile Portugaliei cu privire la observațiile prezentate de reclamant și răspunsul la cererea de informații au fost primite prin scrisoarea din 27 ianuarie 2017.

(11)

La 2 februarie 2017 a avut loc o reuniune tehnică cu autoritățile portugheze, în cursul căreia autoritățile portugheze au furnizat clarificări suplimentare.

(12)

Portugalia a prezentat informații suplimentare la 10 martie 2017.

(13)

La 30 martie 2017, Comisia a trimis Portugaliei o altă solicitare de informații.

(14)

Răspunsul Portugaliei la cererea de informații a fost primit la 1 iunie 2017.

(15)

Ca urmare a solicitării de informații a Comisiei din 13 septembrie 2017, Portugalia și-a prezentat răspunsul la 29 septembrie 2017.

(16)

EMEF este o societate portugheză specializată în repararea și întreținerea materialului rulant feroviar care oferă, în special, lucrări majore de întreținere, de modernizare și renovare a materialului rulant feroviar și a echipamentelor aferente acestuia, precum și proiectarea, fabricarea și modernizarea vagoanelor de marfă.

(17)

EMEF este deținută în proporție de 100 % de CP, operatorul feroviar portughez de transport de călători, care este deținut integral de statul portughez.

(18)

EMEF a fost înființată în 1993 prin divizare parțială din societatea-mamă, CP, deși se pare că a continuat să funcționeze ca departament intern al CP cel puțin până în 2004 (3).

(19)

Anterior divizării, activitățile de întreținere ale CP erau efectuate intern, iar CP nu apela la prestatori externi de servicii. După divizare, EMEF a continuat să fie furnizorul exclusiv de servicii de întreținere. În 2017, 80 % din veniturile EMEF (4) proveneau încă din serviciile furnizate pentru CP, societatea-mamă a acesteia, deși s-au redus în ultimii ani (5).

(20)

Elementele de probă prezentate de Portugalia arată că, pe lângă relația dintre societatea-mamă și filială, CP și EMEF au fost captive una față de cealaltă: fără EMEF, CP nu ar fi fost în măsură să își îndeplinească obligația de serviciu public de a furniza servicii de transport feroviar de călători, iar la momentul acordării măsurilor în cauză, singurii clienți importanți ai EMEF erau CP și filiala sa de la acea dată CP Carga.

(21)

Printre ceilalți clienți ai EMEF se numărau Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE și RENFE.

(22)

EMEF este singurul furnizor de servicii de întreținere a căilor ferate din Portugalia care nu este integrat pe verticală în ceea ce privește activitatea de producție și concurează cu multinaționale integrate pe verticală, precum Bombardier, Siemens, Alstom și Comsa care, în multe cazuri, tind să își limiteze activitatea de întreținere la materialul rulant pe care îl produc.

(23)

Reclamantul a afirmat că, începând din 2003, EMEF a primit sprijin financiar în numeroase ocazii din partea CP sub formă de fonduri pentru prime de emisiune, cu scopul de a acoperi pierderile, împrumuturile și garanțiile de stat pentru împrumuturile bancare.

(24)

Reclamantul a afirmat, de asemenea, că este posibil ca CP să fi acordat ajutor de stat societății EMEF prin achiziționarea de servicii de la aceasta la prețuri mai mari decât prețul pieței.

(25)

În conformitate cu articolul 17 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului (6), prerogativele Comisiei de recuperare a ajutorului sunt supuse unui termen de prescripție de 10 ani și orice măsură adoptată de către Comisie cu privire la ajutorul ilegal întrerupe termenul de prescripție. La 3 iunie 2015, Comisia a transmis plângerea autorităților portugheze. Prin urmare, procedura oficială de investigare și prezenta decizie se referă numai la măsurile acordate după data de 3 iunie 2005.

(26)

Procedura oficială de investigare a vizat trei măsuri, inclusiv submăsurile acestora (denumite împreună „măsurile”): „măsura 1 – majorări de capital în cadrul EMEF” în valoare totală de 47,6 milioane EUR („măsura 1”), „măsura 2 – împrumuturi acordate societății EMEF” în valoare totală de 19,5 milioane EUR („măsura 2”) și „măsura 3 – garanții financiare acordate societății EMEF” în valoare totală de 23 de milioane EUR („măsura 3”).

(27)

În ceea ce privește „măsura 4 – achiziționarea de servicii de reparație și întreținere de la EMEF peste prețurile pieței” („măsura 4”), aceasta a fost considerată conformă cu piața în decizia de inițiere a procedurii. Mai precis, pe baza elementelor de probă furnizate de Portugalia, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia a considerat că prețurile de achiziție plătite de CP societății EMEF erau conforme cu condițiile pieței sau sub prețul pieței și că, prin urmare, nu s-a acordat niciun avantaj societății EMEF. Prin urmare, Comisia a concluzionat că, în ceea ce privește achiziționarea de către CP de servicii de reparații și întreținere de la EMEF, nu s-a acordat un ajutor de stat în favoarea EMEF.

(28)

CP a injectat capital în cadrul EMEF în valoare totală de 47,6 milioane EUR, constând în:

(29)

CP a acordat împrumuturi societății EMEF în valoare totală de 19,5 milioane EUR, constând în:

(30)

CP a furnizat garanții financiare societății EMEF în valoare totală de 23 de milioane EUR, constând în:

(31)

În decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia a inițiat investigații cu privire la un posibil ajutor de stat în favoarea EMEF prin măsura 1, măsura 2 și măsura 3.

(32)

Anterior deciziei de inițiere a procedurii, Portugalia nu a abordat deloc aspectul imputabilității măsurilor, prin urmare, Comisia a considerat, cu titlu preliminar, că măsurile erau imputabile statului.

(33)

Anterior deciziei de inițiere a procedurii, Portugalia a susținut că sprijinul financiar din partea CP sub forma măsurii 1, a măsurii 2 și a măsurii 3 a fost realizat în condițiile pieței și, prin urmare, nu constituia ajutor de stat.

(34)

Totuși, în legătură cu măsura 1, Portugalia nu a prezentat toate informațiile necesare pentru a-și justifica afirmația potrivit căreia CP a acționat ca operator în economia de piață în ceea ce privește majorările de capital.

(35)

În legătură cu măsura 2, Portugalia nu a furnizat suficiente elemente de probă pentru a demonstra că împrumuturile au fost acordate în condițiile pieței.

(36)

În legătură cu măsura 3, Portugalia nu a furnizat suficiente elemente de probă pentru a demonstra că garanțiile financiare au fost acordate în condițiile pieței.

(37)

Prin urmare, Comisia a concluzionat în mod provizoriu că măsura 1, măsura 2 și măsura 3 ar putea fi considerate compatibile doar ca ajutor pentru salvare și/sau restructurare în sensul Orientărilor din 2004 privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate. Cu toate acestea, Portugalia nu a prezentat niciun element de probă care să asigure conformitatea cu cerințele necesare pentru constatarea compatibilității ajutorului de restructurare acordat societății EMEF. În consecință, Comisia a avut îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii 1, a măsurii 2 și a măsurii 3 cu piața internă.

(38)

În scrisoarea sa din 5 septembrie 2016, reclamantul a susținut că afirmația Portugaliei potrivit căreia măsurile au fost conforme cu principiul operatorului economic privat în economia de piață (market economy operator principle – „MEOP”) trebuie respinsă pe baza faptului că EMEF nu a plătit niciodată dividende societății CP.

(39)

În scrisoarea sa, reclamantul a susținut, de asemenea, că grupul Bombardier nu mai avea venituri în Portugalia din cauza dezavantajului concurențial suferit ca urmare a sprijinului public acordat societății EMEF. În consecință, grupul Bombardier a fost nevoit să își închidă operațiunile din Portugalia și să concedieze personal, reducându-și efectivul de la 75 de angajați în 2015 la doar 5 în 2016 (exclusiv cu rol de reprezentare).

(40)

În urma deciziei de inițiere a procedurii, Portugalia a susținut pe larg că măsurile nu erau imputabile statului. Poziția Portugaliei poate fi rezumată după cum urmează:

(41)

Portugalia a susținut că CP este o întreprindere din sectorul public, deținută în proporție de 100 % în mod direct de către stat, și că intră sub incidența cadrului juridic al „întreprinderilor deținute de stat” din „sectorul întreprinderilor de stat”.

(42)

Autoritățile portugheze au susținut (7) că, în cadrul „sectorului public de stat”, există trei categorii de entități sau subsectoare care se deosebesc, în esență, prin gradul lor de integrare în stat și prin gradul lor variabil de autonomie față de guvern.

(43)

„Sectorul întreprinderilor de stat” este format din întreprinderi publice și societăți afiliate. Aceste întreprinderi publice includ întreprinderile comerciale al căror control inerent calității de acționar este exercitat de către stat sau de către o altă întreprindere publică.

(44)

Pe lângă „sectorul întreprinderilor de stat”, în Portugalia mai există două categorii de entități deținute de stat, în funcție de nivelul lor de integrare în stat și a gradului lor variabil de autonomie față de guvern: (i) „subsectorul public direct al statului”, care este alcătuit din organisme integrate în stat și care se află sub controlul guvernului portughez; și (ii) „subsectorul public indirect al statului” (compus în special din „institute publice”), care, deși nu face parte din stat, urmărește în mod indirect obiectivele acestuia și este supus competenței de supraveghere a guvernului.

(45)

Portugalia a susținut că legislația administrativă portugheză prevede trei modalități diferite prin care guvernul își poate exercita funcția de control administrativ asupra sectorului public: „competența de administrare”, „competența de supraveghere” și „competența de control”. Competența de administrare este cea mai puternică, competența de control, care este aplicabilă societății CP, este cea mai slabă, iar competența de supraveghere este între cele două.

(46)

„Competența de administrare” (care presupune competența de a emite ordine și instrucțiuni) se aplică entităților care fac parte din administrația centrală a statului și care sunt subordonate din punct de vedere ierarhic guvernului. „Competența de supraveghere” (competența de orientare, care implică competența de a emite directive și recomandări) se exercită asupra entităților care fac parte din așa-numita „administrație indirectă”, cum sunt institutele publice. „Competența de control” (care implică funcții de control administrativ) se exercită în privința entităților care fac parte din așa-numitul „sector public autonom”, care include „sectorul întreprinderilor de stat”.

(47)

În ceea ce privește sectorul întreprinderilor de stat, Portugalia a susținut că funcția de control („competența de control”) este definită de lege și că, în esență, aceasta presupune emiterea de orientări în materie de administrare, efectuarea unui control financiar (exercitat de Curtea de Conturi și de Inspectoratul General al Finanțelor) și stabilirea obligațiilor de raportare ale societăților pentru anumite documente justificative. Pe lângă aceste competențe prevăzute de lege, statul exercită drepturile obișnuite inerente calității sale de acționar în cadrul societăților în cauză, în funcție de proporția drepturilor sale de vot și în conformitate cu dreptul comercial relevant. În conformitate cu articolul 25 din Decretul-lege nr. 133/2013 din 3 octombrie 2013 (8) („DL 133/2013”), întreprinderile publice dispun de autonomie de administrare în relația cu statul și de independență în punerea în aplicare a strategiei lor corporative.

(48)

EMEF este o filială deținută în proporție de 100 % de CP și, prin urmare, potrivit Portugaliei, statul deține doar un control indirect asupra acesteia. Nu există nicio dispoziție legală privind controlul statului asupra filialelor societăților deținute de stat, cum este EMEF. Dispozițiile legale se aplică numai societății-mamă, CP.

(49)

Autoritățile portugheze au afirmat că CP este o întreprindere publică de drept privat, care își desfășoară și își gestionează activitățile independent de stat, în special în ceea ce privește relația sa cu întreprinderile în cadrul cărora CP deține o participație, precum EMEF.

(50)

Portugalia a indicat că, în conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din statutul CP (9), CP este o societate publică, care dispune de autonomie în administrarea, finanțele și activele sale, precum și de capacitatea juridică de a acoperi toate drepturile și obligațiile care sunt necesare sau adecvate pentru atingerea obiectivului său (10). Prin urmare, deși face parte din sectorul întreprinderilor deținute de stat, CP este reglementată în mod specific de dreptul privat (civil, fiscal, comercial și al societăților comerciale).

(51)

Exercitarea controlului economic și financiar asupra CP de către autoritățile portugheze în perioada în care au fost acordate măsurile se bazează pe dispozițiile Decretului-lege nr. 558/99 din 17 decembrie 1999 (11) („DL 558/99”), în vigoare până în decembrie 2013, și ale Decretului-lege nr. 133/2013. Prin urmare, DL 558/99 reglementa relațiile din sectorul întreprinderilor de stat în cea mai mare parte a perioadei în care au fost acordate măsurile 1, 2 și 3.

(52)

Articolul 22 din statutul CP descrie controlul care poate fi exercitat asupra CP de către autoritățile portugheze.

(53)

Autoritățile portugheze au afirmat că cadrul controlului economic și financiar stabilit la articolul 22 din statutul CP derivă în mod direct din cadrul juridic stabilit la articolul 29 din DL 558/99.

(54)

Articolul 22 din statut prevede următoarele:

(55)

Autoritățile portugheze au subliniat, de asemenea, că cerințele de supraveghere/raportare aplicabile societății CP se aplică tuturor societăților publice (așa-numitele „E.P.E”) din Portugalia. Rapoartele anuale sunt trimise de CP guvernului (mai precis, ministerelor de resort). Totuși, aceste rapoarte nu sunt aprobate oficial sau în alt mod de către guvern/ministerele de resort.

(56)

Portugalia a explicat că, potrivit articolului 22 din statutul CP, controlul exercitat de autoritățile portugheze include în mod oficial aprobarea planurilor de investiții ale CP. Cu toate acestea, ultima dată când CP a solicitat o astfel de aprobare cu privire la investițiile în societatea EMEF a fost în 2001, adică înainte de perioada care face obiectul evaluării, iar CP nu a primit niciun răspuns (13). După această dată, CP nu a mai solicitat aprobarea. Prin urmare, măsurile 1, 2 și 3 au fost decise de Consiliul de administrație al CP, la cererea EMEF de a interveni, fără nicio aprobare din partea guvernului.

(57)

În ceea ce privește controlul efectiv asupra CP exercitat de guvern, autoritățile portugheze au afirmat că, în perioada în care au fost acordate măsurile, competența de control exercitată efectiv de către stat cu privire la CP era extrem de slabă. Aceasta consta, în principal, în:

(58)

Portugalia a susținut că, în perioada în care au fost acordate măsurile, Consiliul de administrație al CP era numit printr-o decizie administrativă („resolução”) adoptată de Consiliul de miniștri portughez.

(59)

Autoritățile portugheze au remarcat faptul că membrii Consiliului de administrație al CP, în îndeplinirea atribuțiilor de membri ai Consiliului de administrație al CP, sunt supuși unor incompatibilități și impedimente juridice prevăzute în statutul organismelor publice de administrare. Statutul, care este în vigoare din 1976 și a fost modificat prin două acte ulterioare, reglementează numirea și îndeplinirea atribuțiilor de serviciu ale administratorilor numiți în societăți publice („administratori publici”). În perioada care face obiectul investigației, administrarea CP a făcut obiectul a două statute diferite ale organismelor publice de administrare: Statutul organismelor publice de administrare din 1982, aprobat prin Decretul-lege nr. 464/82 din 9 decembrie (14), și Statutul organismelor publice de administrare din 2007, aprobat prin Decretul-lege nr. 71/2007 din 27 martie (15). Ambele statute prevăd (16) că administratorii publici trebuie să declare orice conflict de interese, să își desfășoare activitatea în deplină independență și autonomie și exclusiv în interesul societății, pentru care trebuie să respecte eficiența economică și să urmărească obiectivele societății. De asemenea, se prevede (17) că administratorii publici trebuie să lucreze cu normă întreagă pentru societatea publică respectivă, cu excepția cazului în care ministrul trezoreriei și ministrul de finanțe stabilesc un alt mandat, ceea ce nu a fost cazul administratorilor CP. Acest lucru împiedică, printre altele, ca administratorii publici să exercite alte funcții de conducere în cadrul administrației publice sau al organismelor de reglementare independente.

(60)

Portugalia a susținut că membrii executivi ai Consiliului de administrație al CP își desfășoară activitatea pe bază de exclusivitate, adică nu pot cumula funcții politice sau guvernamentale sau funcții executive într-o societate privată sau publică în timp ce dețin calitatea de membri ai Consiliului de administrație al CP, astfel încât să le fie garantate independența și concentrarea în cea mai mare măsură posibilă. În timp ce dețin calitatea de membri ai Consiliului de administrație al CP, aceștia pot doar: (i) să dețină o funcție de membru al Consiliului de administrație al unei filiale, de exemplu, director al EMEF (fără remunerație); (ii) să dețină funcții într-o entitate în care, prin lege, urmează să dețină o funcție obligatorie („funções em regime de inerência”), de exemplu, în cadrul unui consiliu consultativ/de supraveghere, sau (iii) să desfășoare activități de predare în învățământul superior public, să susțină conferințe, prelegeri sau să scrie literatură academică.

(61)

Prin urmare, oricare dintre membrii Consiliului de administrație al CP care ar fi putut ocupa o funcție politică, guvernamentală și/sau municipală înainte de a fi numit în Consiliul de administrație al CP are obligația strictă de a demisiona din acea funcție înainte de a se alătura Consiliului de administrație al CP, sub sancțiunea răspunderii penale, civile și/sau financiare.

(62)

Autoritățile portugheze au explicat că printre criteriile utilizate pentru a selecta membrii Consiliului de administrație al CP se numără o expertiză vastă în sectorul transporturilor și/sau experiență de conducere, o experiență academică relevantă și absența unor interese private.

(63)

Autoritățile portugheze au furnizat Comisiei informații cu privire la expertiza membrilor actuali și anteriori ai Consiliului de administrație al CP, inclusiv CV-urile membrilor Consiliului de administrație al CP. Portugalia a pus la dispoziție, de asemenea, mai multe procese-verbale ale reuniunilor Consiliului de administrație al CP.

(64)

Autoritățile portugheze au subliniat că, deși membrii Consiliului de administrație ai CP sunt numiți de guvern, acest lucru nu afectează autonomia CP, întrucât persoanele numite nu sunt nici foști funcționari publici, nici politicieni.

(65)

Portugalia a susținut că, în conformitate cu articolul 2 alineatul (4) și cu articolul 26 alineatul (1) din statutul CP, CP avea dreptul de a înființa filiale și avea responsabilitatea de a percepe taxe pentru furnizarea de servicii de transport feroviar de călători și de a efectua plăți în vederea îndeplinirii obiectivului său.

(66)

Articolul 2 alineatul (4) din statutul CP prevede următoarele: „În îndeplinirea obiectivului stabilit la punctul anterior, [obiectivul principal al CP este furnizarea de servicii de transport feroviar de călători pe rețeaua feroviară națională] CP E.P.E poate:

(67)

Articolul 26 alineatul (1) din statutul CP prevede următoarele: „CP E.P.E are responsabilitatea exclusivă de a obține venituri din activitatea sa, în conformitate cu prezentul statut și cu legislația, precum și de a efectua toate cheltuielile necesare pentru îndeplinirea obiectivului său.”

(68)

Autoritățile portugheze au subliniat că guvernul portughez nu a intervenit direct sau indirect în administrarea EMEF, nici măcar prin intermediul poziției de acționar unic a CP.

(69)

Portugalia a susținut că deciziile CP de a investi în EMEF au fost, la inițiativa EMEF, adoptate de Consiliul de administrație al CP și aprobate în mod oficial în cadrul adunării generale anuale a EMEF (în calitatea sa de acționar unic), și nu prin acte guvernamentale. Poziția de acționar în cadrul EMEF este exercitată de CP, și nu de autoritățile guvernamentale portugheze, în condițiile în care CP are aceleași competențe ca orice alt acționar majoritar privat, prevăzute de dreptul societăților comerciale private.

(70)

În mod similar, deciziile CP privind filialele sale nu implică nicio intervenție directă sau indirectă din partea statului: acestea sunt luate de Consiliul de administrație al CP fără intervenția directă sau indirectă a guvernului, care nu intervine în deciziile privind administrarea CP.

(71)

Nu există cerințe specifice de raportare din partea CP către guvernul portughez în ceea ce privește în mod specific EMEF și acțiunile întreprinse cu privire la EMEF. Autoritățile portugheze au remarcat că investițiile specifice realizate de CP în cadrul EMEF nu au fost incluse în PAO. De fapt, până în 2011, referirile la EMEF din aceste documente sunt indirecte și au fost făcute în legătură cu costul de întreținere a materialului rulant.

(72)

Portugalia a declarat că deciziile CP de a investi în EMEF nu au fost comunicate guvernului portughez, decise sau aprobate de acesta. Deciziile de a investi în EMEF au fost luate de CP în baza autonomiei și independenței sale în administrarea corporativă, în special în ceea ce privește relația sa cu filialele sale. Aceste decizii au fost luate de CP în conformitate cu autonomia întreprinderii și prin autofinanțare.

(73)

Autoritățile portugheze au afirmat că controlul financiar asupra CP exercitat de Inspectoratul General al Finanțelor („IGF”) nu a implicat decizii referitoare la măsurile luate de CP în ceea ce privește EMEF. IGF primește anual rapoartele anuale ale CP (și anume, rapoartele și conturile anuale pentru fiecare exercițiu financiar), astfel încât IGF să poată emite un aviz și apoi să transmită aceste documente spre analiză miniștrilor guvernamentali responsabili de finanțe și transporturi. Aceste documente nu furnizează nicio informație despre considerațiile CP referitoare la investițiile în EMEF.

(74)

De asemenea, autoritățile portugheze au informat Comisia că, în perioada în care au fost acordate măsurile, statul nu a efectuat majorări de capital și nici nu a acordat împrumuturi directe societății CP.

(75)

S-a explicat, de asemenea, că resursele financiare investite în cadrul EMEF în perioada în care au fost acordate măsurile proveneau în principal din împrumuturi obținute de CP de la băncile comerciale portugheze.

(76)

Autoritățile portugheze au explicat structura organelor decizionale ale EMEF, care sunt Adunarea generală a acționarilor și Consiliul de administrație. În perioada 2005-2010, EMEF avea și un comitet executiv compus exclusiv din persoane care nu făceau parte din conducerea CP.

(77)

Adunarea generală a acționarilor este alcătuită din acționarul EMEF, adică CP. Începând din martie 2013, Consiliul de administrație este format din doi membri, care sunt selectați din cei cinci (18) membri ai Consiliului de administrație al CP. Membrii Consiliului de Administrație sunt aleși în cadrul Adunării Generale a Acționarilor EMEF. În perioada anterioară anului 2013, Consiliul de administrație al EMEF era format din trei până la cinci membri, care nu erau neapărat reprezentanți ai acționarului său unic CP.

(78)

Autoritățile portugheze au subliniat că, spre deosebire de membrii Consiliului de administrație al CP (care sunt numiți de guvern), membrii Consiliului de administrație al EMEF sunt aleși în cadrul Adunării generale a acționarilor EMEF și nu sunt numiți de stat.

(79)

După decizia de inițiere a procedurii, Portugalia a prezentat două rapoarte de diligență întocmite de SaeR – Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco (19) (SaeR) (20), procesul-verbal al reuniunii și trei studii ex post elaborate de Deloitte & Associados SROC, S.A., care au evaluat separat măsurile 1, 2 și 3.

(80)

Portugalia a susținut că au fost efectuate aporturi de capital ale CP și că deciziile au fost luate la fel ca un operator privat în economia de piață. Portugalia a susținut că CP a luat toate deciziile cu privire la EMEF pe baza unei analize strategice ex ante aprofundate a activităților EMEF, cu scopul de a sprijini EMEF, ținând seama de nevoile pieței și de perspectivele de rentabilitate.

(81)

Portugalia a subliniat că următoarele circumstanțe specifice ar trebui luate în considerare pentru a evalua comportamentul CP în raport cu MEOP:

(82)

Portugalia a susținut că, în cazul în care Comisia dorește să analizeze măsurile în raport cu Orientările din 2004 privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate, ar fi necesar să se evalueze dacă EMEF ar avea capacitatea – având în vedere resursele proprii și cele pe care CP ar fi dispusă să le furnizeze – de a suporta pierderile suferite și de a restabili viabilitatea modelului său de afaceri fără intervenția guvernului sub formă de ajutor de stat.

(83)

În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”. Criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE sunt cumulative. Pentru a stabili dacă o măsură constituie ajutor de stat, trebuie să fie îndeplinite următoarele condiții:

(84)

În primul rând, se pune întrebarea dacă sprijinul financiar pus în aplicare de CP în favoarea EMEF a fost acordat de stat sau din resurse de stat. În temeiul jurisprudenței Curții de Justiție în cauza Stardust Marine (21), acest criteriu este îndeplinit dacă, pe de o parte, este vorba de resurse de stat și dacă, pe de altă parte, acordarea lor îi poate fi imputată statului, în cazul de față Portugaliei.

(85)

În sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, resursele de stat sunt resursele unui stat membru și ale autorităților publice ale acestuia, precum și resursele întreprinderilor publice asupra cărora autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă.

(86)

Astfel cum a subliniat Curtea de Justiție, „întrucât resursele întreprinderilor publice intră sub controlul statului și se află, astfel, la dispoziția sa, aceste resurse intră în sfera noțiunii «resurse de stat», în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE” (22).

(87)

CP este deținută în întregime de stat. Prin urmare, Comisia concluzionează că sprijinul financiar acordat de CP în favoarea EMEF a implicat utilizarea resurselor de stat chiar dacă, în perioada în care au fost acordate măsurile, CP nu s-a finanțat prin subvenții directe din partea statului, ci prin credite obținute pe piața comercială.

(88)

În ceea ce privește imputabilitatea, în hotărârea pronunțată în cauza Stardust Marine, Curtea a afirmat că, „chiar și în cazul în care statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor acesteia, exercitarea efectivă a acestui control într-un caz concret nu poate fi prezumată în mod automat. O întreprindere publică poate acționa într-un mod mai mult sau mai puțin independent, în funcție de gradul de autonomie care îi este acordat de stat. […] În consecință, simplul fapt că o întreprindere publică se află sub controlul statului nu este suficient pentru ca măsurile luate de acea întreprindere, de exemplu măsurile de sprijin financiar în cauză, să fie imputabile statului. Este necesar, de asemenea, să se analizeze dacă trebuie să se considere că autoritățile publice au fost implicate, într-un fel sau în altul, în adoptarea măsurilor în cauză.” (23).

(89)

Din jurisprudența Curții de Justiție reiese, deci, că acest criteriu al imputabilității trebuie să facă obiectul unei examinări de la caz la caz din partea Comisiei. Imputabilitatea nu poate fi dedusă exclusiv din elemente de natură organică, care leagă întreprinderea publică de stat.

(90)

Curtea de Justiție a indicat că „faptul că o măsură de ajutor luată de o întreprindere publică este imputabilă statului poate fi dedus dintr-un set de indicatori care decurg din circumstanțele cazului respectiv și din contextul în care s-a luat acea măsură” (24). În jurisprudența sa, Curtea a făcut referire la astfel de indicatori, precum faptul că întreprinderea publică care a acordat ajutorul nu putea să ia această decizie fără a ține seama de cerințele autorităților publice, faptul că întreprinderea era legată de stat nu doar prin elemente de natură organică, ci trebuia să țină seama de directivele emise de un comitet interministerial, integrarea întreprinderii publice în structurile administrației publice, natura activităților sale și exercitarea acestora pe piață în condiții normale de concurență cu operatorii privați, statutul juridic al întreprinderii (dacă este reglementată de dreptul public sau de dreptul comun al societăților comerciale), intensitatea controlului exercitat de autoritățile publice asupra administrării întreprinderii sau orice alt indicator care arată, în cazul respectiv, o implicare a autorităților publice în adoptarea unei măsuri sau improbabilitatea ca acestea să nu fi fost implicate, având în vedere și amploarea măsurii, de conținutul sau de condițiile acesteia (25).

(91)

În decizia de inițiere a procedurii (considerentul 29), întrucât Portugalia nu a susținut că finanțarea EMEF de către CP nu era imputabilă statului, Comisia a concluzionat în mod provizoriu că măsurile luate de CP erau imputabile statului.

(92)

Pe baza observațiilor și a clarificărilor suplimentare furnizate de Portugalia în urma deciziei de inițiere a procedurii, Comisia a investigat circumstanțele acordării măsurilor și diferiții indicatori ai unei posibile implicări a autorităților portugheze în deciziile de acordare a ajutorului.

(93)

Prin urmare, Comisia va evalua dacă implicarea autorităților portugheze în decizia de acordare a măsurilor în cauză s-a bazat pe un set de indicatori care, priviți în ansamblu, demonstrează exercitarea influenței sau a controlului efectiv de către stat.

(94)

Deși CP este deținută în proporție de 100 % în mod direct de către stat și, prin urmare, este o întreprindere publică care intră sub incidența regimului „întreprinderilor deținute de stat” din Portugalia, aceasta este reglementată de dreptul privat în conformitate cu articolele 3 și 7 din Decretul-lege nr. 558/99 și, începând din decembrie 2013, cu Decretul-lege nr. 133/2013. CP dispune de un nivel ridicat de autonomie cu privire la operațiunile sale.

(95)

În ceea ce privește gradul de autonomie față de guvern, CP este o întreprindere asupra căreia guvernul are „competența de control”, ceea ce înseamnă că CP are libertatea și independența de a-și gestiona activitățile fără implicarea directă sau indirectă a autorităților portugheze.

(96)

Autoritățile portugheze au clarificat faptul că, în conformitate cu dreptul administrativ portughez, deși competența de supraveghere constă în definirea și orientarea comportamentului unei entități, competența de control este doar competența de a verifica regularitatea sau caracterul adecvat al funcționării unei anumite entități.

(97)

Prin urmare, CP, concedentul măsurilor, care aparține grupului de întreprinderi cel mai puțin integrat în sectorul public, se bucură de cel mai înalt grad de autonomie și are cel mai scăzut nivel de control exercitat de guvern, întrucât i se aplică doar competența de control.

(98)

Comisia observă că, astfel cum se subliniază în considerentul 88, simplul fapt că CP se află sub controlul statului nu este suficient pentru a concluziona că măsurile sunt imputabile statului.

(99)

În temeiul statutului CP, care este în conformitate cu dispozițiile Decretelor-lege nr. 558/99 și nr. 133/2013, controlul economic și financiar al CP este exercitat de Ministerul Finanțelor și de Ministerul Transporturilor. Acest control implică:

(100)

Cu toate acestea, conform informațiilor furnizate de autoritățile portugheze, în perioada în care au fost acordate măsurile care fac obiectul investigației (2006-2014) (26), controlul de supraveghere exercitat efectiv de stat cu privire la CP a fost limitat. Acesta a constat, în principal, în definirea orientărilor strategice pentru sectorul transportului feroviar și în primirea planurilor anuale de activitate și a bugetelor anuale, așa-numitele PAO. Abia începând din 2016 ministerul de resort aprobă PAO ale CP (27). Astfel cum se descrie în considerentul 56, Portugalia a afirmat că ultima dată când CP a solicitat aprobarea pentru investițiile în cadrul EMEF a fost în 2001, adică înainte de perioada care face obiectul investigației în cazul de față, și nici măcar atunci nu a primit un răspuns din partea autorităților portugheze.

(101)

Guvernanța CP include și un organism de supraveghere. În perioada 2006-2013, organismul de supraveghere a fost Comissão de Fiscalização, care nu avea niciun membru activ în administrația publică, cu excepția președintelui, care a activat în perioada 2005-2007 în calitate de consultant extern al Curții de Conturi. În noiembrie 2013, Comissão de Fiscalização a fost înlocuit de Conselho Fiscal, care avea patru membri numiți de Ministerul Finanțelor și Economiei, activi în același timp în administrația publică (IGF și Direcția Generală a Trezoreriei și Finanțelor). Pe baza informațiilor prezentate de Portugalia, aceste organisme au acționat în același mod ca un organism de audit al unei societăți private și, ca atare, nu au intervenit și nu puteau interveni în procesul decizional care a condus la adoptarea măsurilor în cauză, întrucât trebuiau să fie independente.

(102)

Portugalia a susținut că investițiile planificate de CP și raportate ministerelor de resort nu conțineau trimiteri specifice la măsuri și nici CP nu a solicitat autorizarea sau vreo decizie în această privință. Acest lucru indică faptul că autoritățile portugheze nu aveau cunoștință de măsurile specifice acordate de CP în favoarea EMEF.

(103)

Potrivit Portugaliei, în practică, până în decembrie 2013, când a intrat în vigoare Decretul-lege nr. 133/2013, conturile și rapoartele anuale transmise către IGF și Direcția Generală a Trezoreriei și Finanțelor nu au fost niciodată urmate de nicio aprobare. Începând din decembrie 2013, în conformitate cu Decretul-lege nr. 133/13, rapoartele și conturile trebuie să fie aprobate. Totuși, potrivit informațiilor prezentate de Portugalia, aceste conturi și rapoarte anuale nu includeau informații cu privire la investiția realizată de CP în cadrul EMEF.

(104)

Comisia observă că singura submăsură acordată după decembrie 2013 este împrumutul în valoare de 3 milioane EUR acordat în ianuarie 2014 de CP în favoarea EMEF. Pe baza informațiilor prezentate de Portugalia, nici această submăsură, care face parte din măsura 2, nu a fost aprobată de către stat, deoarece trecuse doar o lună de la intrarea în vigoare a noilor dispoziții stabilite prin Decretul-lege nr. 133/2013. Comisia consideră că acest lucru este plauzibil. În plus, chiar și după intrarea în vigoare a Decretului-lege nr. 133/2013, informațiile incluse în conturile și în rapoartele anuale transmise către IGF nu permiteau extrapolarea valorii împrumuturilor și a garanțiilor financiare acordate în favoarea EMEF, nici măcar a conversiei împrumuturilor în capital propriu.

(105)

Pe baza celor de mai sus, Comisia consideră că cadrul de supraveghere în vigoare în perioada care face obiectul investigației și modul în care acesta a fost aplicat în mod concret nu au împiedicat CP să își exercite funcțiile de administrare în deplină autonomie și nu i-au limitat independența corporativă. Nivelul de implicare al miniștrilor de resort în guvernanța societății CP a fost, în practică, mult inferior celui prevăzut de legislația aplicabilă și de statutul CP. Rolul limitat al statului în cazul de față, cu referire specifică la măsurile care fac obiectul investigației, nu a fost de natură să conducă la o situație în care statul ar putea fi considerat implicat în adoptarea unei anumite măsuri.

(106)

Potrivit Portugaliei, decizia CP de a investi în EMEF nu a fost comunicată guvernului portughez, nici nu a fost decisă sau aprobată de acesta. Deciziile cu privire la măsurile în cauză au fost luate de CP în limitele autonomiei și independenței sale.

(107)

În conformitate cu articolul 2 alineatul (4) și cu articolul 26 alineatul (1) din statutul CP, astfel cum se descrie în considerentul 65, CP avea dreptul să înființeze o filială și să decidă modul de alocare a resurselor necesare pentru îndeplinirea obiectivului său, și anume furnizarea de servicii de transport feroviar de călători în Portugalia.

(108)

Pe baza informațiilor primite, măsurile de investiții acordate în favoarea EMEF nu au fost incluse în PAO. Până în 2011, menționarea EMEF în documentele respective s-a făcut în legătură cu costurile de întreținere a materialului rulant plătite de CP către EMEF, întrucât întreținerea a fost furnizată de EMEF, și nu includea informații cu privire la măsurile de finanțare acordate în favoarea EMEF. După 2011, CP a menționat în rapoartele anuale că era necesar să se ia măsuri pentru a „reduce pierderile suferite de societățile afiliate ale CP” și a menționat intenția ca EMEF să devină o societate competitivă.

(109)

Conform proceselor-verbale ale reuniunilor Consiliului de administrație al CP puse la dispoziție de Portugalia, deciziile luate în cadrul reuniunilor Consiliului de administrație al CP au fost precedate de informări, solicitări și note întocmite și trimise de EMEF. Nu s-a făcut nicio referire la o posibilă intervenție a statului. Prin urmare, Comisia consideră că inițiativa pentru adoptarea măsurilor care fac obiectul evaluării a venit din partea EMEF.

(110)

Această poziție este susținută, de asemenea, de faptul că dimensiunea financiară a EMEF este relativ limitată în comparație cu cea a grupului CP: cifra de afaceri a EMEF (55 de milioane EUR în 2014) și activele totale (45 de milioane EUR în 2014) au fost foarte limitate în comparație cu ale grupului CP [320 de milioane EUR cifră de afaceri și 975 de milioane EUR active totale pentru grupul CP consolidat în 2014 (28)].

(111)

Deciziile de investiții ale CP au fost luate de Consiliul de administrație al CP.

(112)

În consecință, Comisia concluzionează că, pe baza informațiilor furnizate de autoritățile portugheze, având în vedere caracteristicile specifice și deosebite ale cazului de față, măsurile nu au fost decise sau aprobate de autoritățile portugheze și nu există niciun indiciu că guvernul sau orice altă autoritate publică a fost implicată în vreun fel în decizia CP de a acorda măsurile în favoarea EMEF.

(113)

În perioada în care au fost acordate măsurile, Consiliul de administrație al CP era numit prin decizii administrative („resolução”) ale Consiliului de Miniștri portughez, astfel cum se prevede în actul constitutiv al CP.

(114)

Pe baza informațiilor furnizate în considerentele 61-67, deși erau numiți de stat, membrii Consiliului de administrație erau administratori care nu aveau voie să cumuleze mai multe roluri de gestionare pe durata mandatului lor. Aceasta înseamnă că membrii guvernului sau ai oricărei alte autorități publice nu puteau să facă parte din Consiliul de administrație al CP și să exercite funcții publice în același timp și nu puteau face parte nici din Consiliul de administrație al EMEF.

(115)

Din 2011, numirea administratorilor publici, precum cei ai societății CP, și a altor înalți funcționari publici din Portugalia face obiectul aprobării fără caracter obligatoriu a CV-urilor lor de către un organism independent de evaluare, și anume Comitetul de recrutare și selecție pentru administrația publică.

(116)

Portugalia a furnizat lista tuturor membrilor Consiliului de administrație ai CP, precum și CV-urile acestora pentru perioada care face obiectul investigației. Comisia observă că, potrivit acestor CV-uri, doar doi membri ai Consiliului de administrație aveau o vastă experiență anterioară în cadrul administrației centrale portugheze (fie la nivel politic, fie ca înalți funcționari din cadrul ministerelor). Prin urmare, Comisia consideră că majoritatea membrilor Consiliului de administrație nu au fost numiți pe baza meritelor politice sau administrative legate de experiența anterioară în cadrul administrației publice portugheze.

(117)

Membrii Consiliului de administrație al EMEF sunt aleși în cadrul Adunării generale a acționarilor EMEF și sunt însărcinați cu atribuțiile de administrare a întreprinderii.

(118)

Din informațiile transmise reiese că în organismele decizionale ale CP sau ale EMEF nu au fost numiți nici membri ai guvernului, nici delegați din partea vreunei autorități publice. Selecția și numirea Consiliului de administrație al CP nu au afectat capacitatea acestuia de a-și exercita autonomia financiară și operațională. Prin urmare, în absența oricărui element de probă privind existența unor legături specifice între CP și autoritățile publice, Comisia concluzionează că nu există indicii privind implicarea autorităților publice în adoptarea măsurilor care fac obiectul evaluării.

(119)

CP s-a bazat pe filiala sa EMEF pentru a-și îndeplini obligația de serviciu public, într-un context în care aproape singurii clienți ai EMEF erau CP, societatea-mamă a acesteia, și filiala sa CP Carga (29). Faptul că CP putea remunera EMEF cu sume sub prețurile pieței pentru serviciile furnizate, astfel cum se descrie în considerentul 27, este un alt motiv care explică interesul CP de a menține EMEF în funcțiune. Deciziile CP de a acorda măsurile în favoarea EMEF au fost determinate de considerente comerciale raționale. Astfel cum s-a indicat deja mai sus, măsurile respective au fost luate la nivelul CP, fără nicio implicare specifică a statului.

(120)

Având în vedere circumstanțele și contextul cazului de față, pe baza indicatorilor direcți și indirecți examinați în ansamblu, Comisia consideră că nu există niciun element de probă privind o implicare specifică a autorităților portugheze în acordarea măsurilor. Statul nu a inițiat, nu a aprobat și nu a fost informat cu privire la măsurile respective și la detaliile acestora. Elementele de probă furnizate indică faptul că supravegherea de către stat a activității CP s-a axat pe asigurarea îndeplinirii de către CP a obligațiilor sale de serviciu public și a obligațiilor sale de raportare și nu a vizat măsurile acordate de CP în favoarea EMEF. Având în vedere cele de mai sus, în absența unor indicatori suficienți privind exercitarea efectivă a influenței sau a controlului de către stat, Comisia concluzionează, prin urmare, că măsurile nu sunt imputabile statului portughez.

(121)

Comisia constată că măsurile nu sunt imputabile statului portughez. Întrucât criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE pentru a stabili dacă o măsură constituie ajutor sunt cumulative, Comisia nu mai trebuie să evalueze dacă sunt îndeplinite celelalte condiții.

(122)

Prin urmare, Comisia concluzionează că măsurile nu constituie ajutor de stat,