CELEX:32023D2103: Decizia (UE) 2023/2103 a Comisiei din 3 martie 2023 privind ajutorul de stat SA.20829 [C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)] Schemă privind scutirea de la plata impozitului municipal pe bunuri imobile, acordată în cazul bunurilor imobile folosite de către entități necomerciale în scopuri specifice aplicată de Italia [notificată cu numărul C(2023) 1287]

(1)

În 2006 și 2007, Comisia a primit o serie de plângeri având ca obiect, în principal, următoarele două scheme aplicate de Italia:

(2)

Prin decizia din 12 octombrie 2010 (1) („decizia de inițiere a procedurii”), Comisia a inițiat procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din tratat în legătură cu cele două scheme menționate în considerentul 1.

(3)

În ianuarie 2012, Italia a înlocuit ICI cu impozitul municipal unic („Imposta municipale unica”, „IMU”) și a introdus noi dispoziții care prevăd o scutire pentru entitățile necomerciale care desfășoară activități specifice (2).

(4)

După publicarea deciziei de inițiere a procedurii, Comisia a primit observații din partea autorităților italiene și a 80 de părți interesate. Observațiile reclamanților și ale autorităților italiene se refereau atât la scutirea în temeiul normelor ICI, cât și la cea prevăzută de noua legislație privind IMU.

(5)

Comisia a închis procedura oficială de investigare prin Decizia 2013/284/UE a Comisiei (3) („decizia finală”). În decizia sa finală, Comisia a constatat că scutirea acordată în temeiul normelor ICI entităților necomerciale care desfășoară în sectorul bunurilor imobile exclusiv activitățile enumerate la articolul 7 alineatul (1) litera (i) din Decretul legislativ nr. 504/92 („măsura” sau „scutirea de ICI”) a constituit ajutor de stat incompatibil cu piața internă și aplicat în mod ilegal de către Italia, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). În plus, Comisia a considerat că, având în vedere circumstanțele specifice ale cazului, ar fi absolut imposibil ca Italia să recupereze ajutorul ilegal. Prin urmare, Comisia nu a dispus recuperarea ajutorului. De asemenea, Comisia a considerat că nici articolul 149 alineatul (4) din TUIR, nici scutirea prevăzută de noul regim al IMU nu constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.

(6)

La 16 aprilie 2013, domnul Ferracci și Scuola Elementare Maria Montessori Srl au introdus fiecare o acțiune în anularea deciziei finale. Tribunalul Uniunii Europene („Tribunalul”) a respins acțiunile în totalitate prin hotărârile adoptate la 15 septembrie 2016 în cauzele T-219/13 și T-220/13 (4).

(7)

Prin recursul formulat în cauza C-622/16 P, Scuola Elementare Maria Montessori Srl a solicitat anularea hotărârii Tribunalului în cauza T-220/13, prin care acesta a respins ca neîntemeiată acțiunea în anulare a deciziei finale. Prin recursurile formulate în cauzele C-623/16 P și C-624/16 P, Comisia a solicitat anularea hotărârilor în cauzele T-219/13 și T-220/13, în măsura în care, prin acestea, Tribunalul a declarat admisibile acțiunile în primă instanță.

(8)

În hotărârea sa din 6 noiembrie 2018 în cauzele conexate C-622/16 P-C-624/16 P („hotărârea”) (5), Curtea de Justiție a Uniunii Europene („Curtea de Justiție”) a anulat hotărârea Tribunalului în cauza T-220/13, în măsura în care prin aceasta s-a respins acțiunea în anulare introdusă de Scuola Elementare Maria Montessori Srl împotriva deciziei finale, în măsura în care Comisia nu a dispus recuperarea ajutoarelor ilegale acordate în temeiul scutirii de ICI. În plus, Curtea de Justiție a anulat parțial decizia finală în măsura în care Comisia nu a dispus recuperarea ajutoarelor ilegale acordate în temeiul scutirii de ICI. Curtea de Justiție a respins în rest recursul formulat în cauza C-622/16 P; de asemenea, a respins recursurile formulate în cauzele C-623/16 P și C-624/16 P.

(9)

După pronunțarea hotărârii, Comisia a reluat procedura în ceea ce privește eroarea de drept identificată de Curtea de Justiție. Prin scrisoarea din 1 februarie 2019, Comisia a invitat autoritățile italiene să prezinte observații cu privire la modalitățile de recuperare prezentate de reclamanți în fața Tribunalului (utilizarea declarațiilor privind IMU, impunerea unei obligații de autocertificare și efectuarea de controale la fața locului) (6) și să propună modalități alternative pentru depășirea dificultăților legate de recuperarea ajutorului.

(10)

Autoritățile italiene au răspuns prin scrisoarea din 26 martie 2019, în care menționează o serie de dificultăți care, în opinia lor, ar crea o imposibilitate absolută de recuperare a ajutorului.

(11)

Prin scrisoarea din 21 iunie 2019, Comisia a informat autoritățile italiene că, pe baza unei analize preliminare, consideră că dificultățile invocate de acestea nu au creat o imposibilitate absolută de recuperare a ajutorului. În plus, Comisia a invitat autoritățile italiene să prezinte observații cu privire la următoarele modalități de recuperare: declarații pe propria răspundere ale beneficiarilor și utilizarea altor surse de informații.

(12)

Prin scrisoarea din 4 noiembrie 2019, Comisia și-a reiterat solicitarea adresată autorităților italiene de a identifica și de a propune modalități alternative de recuperare.

(13)

La 5 decembrie 2019 a avut loc o reuniune cu caracter tehnic între Comisie și autoritățile italiene.

(14)

Prin scrisoarea din 13 februarie 2020, autoritățile italiene au prezentat observații suplimentare cu privire la modalitățile de recuperare, insistând asupra existenței unei imposibilități absolute de recuperare a ajutorului.

(15)

În hotărârea sa, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a anulat decizia finală numai în măsura în care Comisia nu a dispus recuperarea ajutoarelor ilegale acordate în temeiul scutirii de ICI.

(16)

Toate celelalte aspecte ale deciziei finale au devenit definitive. Acestea includ, în special, constatările conform cărora: (i) scutirea de ICI constituie ajutor ilegal și incompatibil, (ii) scutirea de IMU și articolul 149 din TUIR nu constituie ajutoare de stat, (iii) Italia și beneficiarii ajutoarelor nu au avut așteptări legitime că acestea au fost acordate în mod legal și (iv) informațiile disponibile în bazele de date fiscale și cadastrale nu sunt suficiente în sine pentru a permite recuperarea ajutorului.

(17)

Scopul prezentei decizii este de a reevalua dacă ar trebui dispusă recuperarea ajutorului ilegal acordat sub forma scutirii de ICI. În acest sens, prezenta decizie completează decizia finală și nu urmărește să modifice nicio altă concluzie la care s-a ajuns în cadrul acesteia.

(18)

Scutirea de la plata ICI este descrisă în detaliu în secțiunea 2.1 din decizia finală. În temeiul articolului 7 alineatul (1) litera (i) din Decretul legislativ nr. 504/92, sunt scutite de plata ICI bunurile imobile folosite de către entitățile necomerciale exclusiv pentru servicii de asistență socială, bunăstare, sănătate, educație și cazare și pentru activități culturale, de agrement, sportive și religioase.

(19)

În temeiul articolului 7 alineatul (2a) din Decretul-lege nr. 203 din 30 septembrie 2005 (7), scutirea prevăzută la articolul 7 alineatul (1) litera (i) din Decretul legislativ nr. 504/92 se aplică activităților enumerate în acesta, chiar dacă sunt de natură comercială. În temeiul articolului 39 din Decretul-lege nr. 223 din 4 iulie 2006 (8), această scutire se aplică doar dacă activitățile respective nu sunt exclusiv de natură comercială.

(20)

ICI a fost înlocuit cu IMU începând cu 1 ianuarie 2012.

(21)

Motivele inițierii procedurii oficiale de investigare sunt descrise în secțiunea 3 din decizia finală. Prezenta decizie face parte din aceeași procedură oficială.

(22)

În temeiul articolului 20 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 și ca răspuns la invitația publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (9), Comisia a primit observații din partea autorităților italiene și de la 80 de terți interesați, care sunt descrise în secțiunea 4 din decizia finală. Prezenta secțiune va rezuma doar observațiile primite cu privire la recuperarea ajutorului acordat prin scutirea de ICI.

(23)

Două dintre cele 80 de părți interesate („cele două părți interesate” sau „reclamanții”) au considerat că, în orice caz, Comisia ar trebui să dispună recuperarea ajutorului acordat ilegal prin scutirea de ICI în perioada 2006-2012 (a se vedea considerentul 90 din decizia finală).

(24)

În observațiile lor privind decizia de inițiere a procedurii, autoritățile italiene au susținut că nu este posibilă identificarea retroactivă a bunurilor imobile aparținând entităților necomerciale care au fost folosite și pentru activități necomerciale (și care au beneficiat, prin urmare, de scutire de ICI) (a se vedea considerentul 93 din decizia finală). În realitate, datele cadastrale nu furnizează nicio informație privind tipul de activitate desfășurat pe o proprietate. De asemenea, nu este posibilă nici identificarea, din celelalte baze de date fiscale, a bunurilor imobile folosite de entități necomerciale pentru activități instituționale care nu sunt derulate exclusiv în scop comercial.

(25)

După pronunțarea hotărârii, Comisia a invitat autoritățile italiene să prezinte observații cu privire la existența unor modalități alternative pentru depășirea dificultăților legate de recuperarea ajutorului (a se vedea considerentele 9-14). Mai precis, Comisia a făcut referire la următoarele modalități alternative de recuperare: (i) utilizarea declarațiilor prezentate în temeiul reglementării referitoare la IMU pentru a stabili utilizarea sau lipsa utilizării în trecut a bunurilor imobile în scop comercial, (ii) utilizarea unei obligații de autocertificare, (iii) efectuarea de controale la fața locului prin intermediul organelor de inspecție, (iv) utilizarea unor declarații pe propria răspundere ale beneficiarilor și (v) utilizarea altor surse de informații și dovezi.

(26)

În ceea ce privește utilizarea declarațiilor pe propria răspundere, Comisia a observat că declarația pe propria răspundere pare a fi modalitatea utilizată inițial pentru plata ICI (în absența scutirii). În ceea ce privește alte posibile surse de informații și dovezi, Comisia a menționat, cu titlu de exemplu, evidențele care decurg din obligațiile legale (cum ar fi licențele de activitate naționale/regionale/municipale, declarațiile de inițiere a activității, autorizațiile de construcție/pentru lucrări), evidențele controalelor (de exemplu, verificarea îndeplinirii cerințelor pentru obținerea autorizațiilor, respectarea reglementărilor specifice în domeniul construcțiilor, inspecțiile alimentare), descrierea detaliată a activităților incluse în documentele contabile anuale depuse de unele entități, precum și orice alte informații păstrate la nivelul municipalităților sau de către terți.

(27)

În plus, Comisia a solicitat autorităților italiene să explice dacă existau alte modalități alternative de cuantificare a ajutorului care trebuie recuperat și modul în care intenționau să efectueze controale ex post cu privire la îndeplinirea de către beneficiari a condițiilor pentru a beneficia de scutirea de ICI în perioada în care impozitul a fost perceput.

(28)

Autoritățile italiene consideră că, în hotărârea sa, Curtea de Justiție a clarificat faptul că recuperarea unor ajutoare ilegale poate fi considerată ca fiind, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat dacă sunt îndeplinite două condiții cumulative: (i) dificultățile invocate de statul membru în cauză sunt reale și (ii) nu există modalități alternative de recuperare. Autoritățile italiene susțin că aceste două condiții sunt îndeplinite în cazul de față.

(29)

În plus, autoritățile italiene consideră că informațiile necesare pentru identificarea beneficiarilor trebuie să permită stabilirea, în termeni obiectivi și absoluți, a bunurilor imobile aparținând entităților necomerciale care au fost folosite (neexclusiv) pentru activități comerciale de tipul celor indicate în dispozițiile privind scutirea de ICI și calcularea valorii impozitului care trebuie recuperat.

(30)

Autoritățile italiene explică faptul că ICI a fost administrat de autoritățile locale, și anume de cele aproximativ 8 000 de municipalități în care este împărțită țara. Impozitul era perceput anual. Proprietarii de bunuri imobile aveau, în principiu, obligația de a depune o declarație, cu excepția aplicării oricărei scutiri prevăzute la articolul 7 alineatul (1) (10). Entitățile necomerciale care desfășoară activități specifice se încadrau în domeniul de aplicare al articolului 7 alineatul (1) litera (i). ICI a fost introdus în 1992; potrivit autorităților italiene, nedepunerea declarațiilor de către entitățile scutite de la plata acestui impozit răspundea unei nevoi de simplificare administrativă. În schimb, legislația privind IMU, introdus în 2012, a introdus declarațiile electronice, iar beneficiarii acestei scutiri aveau obligația de a prezenta o declarație pe propria răspundere în toate cazurile.

(31)

Autoritățile italiene explică procedura de verificare a îndeplinirii condițiilor pentru aplicarea scutirii de ICI. Legea stabilește procedurile de selecție, verificare și evaluare care intră în domeniul de competență al autorităților locale. Autoritățile locale puteau rectifica declarațiile incomplete sau inexacte sau plățile parțiale sau întârziate. În aceste cazuri, autoritățile locale efectuau o evaluare automată a declarațiilor sau a plăților restante, trimițându-le contribuabililor notificări motivate. Această evaluare trebuia efectuată în maximum cinci ani de la data la care ar fi trebuit efectuată plata. În notificarea motivată, municipalitățile puteau invita contribuabilii să prezinte sau să transmită documente, puteau trimite chestionare contribuabililor și solicita returnarea acestora completate și semnate. De asemenea, acestea puteau solicita informații despre fiecare contribuabil de la autoritățile publice competente. În urma analizării dovezilor colectate, puteau fi efectuate controale la fața locului în scopul examinării finale. Autoritățile italiene susțin însă că aceste controale vizau îndeplinirea condițiilor pentru aplicarea scutirii de ICI și nu dacă anumiți beneficiari au primit efectiv ajutoare de stat în lumina deciziei finale, care sunt două lucruri diferite.

(32)

De la bun început, autoritățile italiene susțin că nu toți beneficiarii scutirii de ICI au primit ajutoare de stat în sensul articolului 107 din TFUE și că nu este posibil să se stabilească care dintre beneficiari au primit ajutoare și care nu.

(33)

În primul rând, autoritățile italiene susțin că nu toți beneficiarii scutirii de ICI ar trebui să fie considerați întreprinderi, întrucât nu toți acești beneficiari desfășurau activități economice. Acestea reamintesc faptul că decizia finală nu a stabilit că toate activitățile care intră sub incidența scutirii de ICI sunt de natură economică. Decizia finală a stabilit doar că entitățile necomerciale care beneficiază de scutirea de ICI sunt întreprinderi în măsura în care desfășoară activități economice (a se vedea considerentul 106 din decizia finală). În plus, autoritățile italiene menționează că ar fi necesar să se identifice bunurile imobile/părțile de bunuri imobile în care entitățile în cauză au desfășurat activități economice în perioada vizată de recuperare.

(34)

De asemenea, autoritățile italiene consideră că, chiar și în cazurile în care beneficiarii desfășurau activități economice, avantajul acordat prin scutirea de ICI nu era întotdeauna de natură să denatureze concurența.

(35)

În plus, autoritățile italiene susțin că obiectivele sociale urmărite prin scutirea de ICI sunt inerente regimului fiscal privind ICI. Acestea subliniază faptul că ICI reprezintă principala sursă de finanțare a municipalităților, care sunt principalii actori în domeniul activităților sociale care fac obiectul scutirii de ICI și că intervenția entităților filantropice sau cooperative, astfel cum este recunoscută prin Constituție, este complementară intervenției publice. Scopul scutirii de ICI a fost de a facilita activitățile ce răspund unor nevoi sociale care nu sunt îndeplinite întotdeauna de organismele publice și care se află adesea în afara sferei de acțiune a operatorilor privați.

(36)

Autoritățile italiene susțin, de asemenea, că se poate presupune că majoritatea beneficiarilor ajutoarelor s-ar încadra în domeniul de aplicare al regulamentelor de minimis: (i) Regulamentul (CE) nr. 1998/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor de minimis și (ii) Regulamentul (UE) nr. 360/2012 al Comisiei din 25 aprilie 2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general.

(37)

Autoritățile italiene susțin că doar un subgrup limitat de beneficiari ai scutirii de ICI au primit ajutoare de stat în sensul articolului 107 din TFUE și că nu se poate dispune recuperarea de la beneficiarii care nu au primit astfel de ajutoare. În plus, autoritățile italiene consideră că, pe baza dovezilor disponibile, nu este posibil să se facă distincția între beneficiarii scutirii de ICI care au primit ajutoare de stat și cei care nu au beneficiat de astfel de ajutoare.

(38)

Autoritățile italiene susțin că, pentru a fi eficace, orice modalitate de recuperare trebuie să se bazeze pe informații concludente și obiective. Recuperarea trebuie efectuată cu respectarea deplină a principiilor securității juridice, așteptărilor legitime și a dreptului contribuabililor de a fi ascultați, astfel cum sunt recunoscute în mod expres în Carta drepturilor fundamentale. În opinia acestora, probele indirecte nu pot fi utilizate pentru identificarea beneficiarilor ajutoarelor și a sumelor de recuperat. Autoritățile italiene consideră că nu este posibilă emiterea unei decizii de impunere pe baza unor simple presupuneri.

(39)

În plus, contribuabililor nu li se poate cere să dovedească faptul că nu au beneficiat de ajutor. Potrivit autorităților italiene, contribuabilii nu ar dispune de informațiile necesare pentru efectuarea verificărilor, în special atunci când este posibil să fi expirat perioada obligatorie de păstrare a evidențelor (11). Potrivit autorităților italiene, nu se poate considera că respectivii contribuabili nu au acționat cu bună-credință prin faptul că nu au păstrat evidențele relevante, întrucât decizia finală, care a stabilit imposibilitatea recuperării ajutorului, trebuia considerată legitimă în toate privințele până la 8 noiembrie 2018, dată la care a fost pronunțată hotărârea Curții de Justiție.

(40)

Autoritățile italiene consideră că, în decizia sa finală, Comisia a recunoscut deja faptul că informațiile din bazele de date fiscale și cadastrale nu pot fi utilizate ca modalitate de recuperare, fapt confirmat de hotărârile Tribunalului și ale Curții de Justiție. De asemenea, autoritățile italiene reamintesc, în esență, argumentele și explicațiile deja furnizate și evaluate în decizia finală (a se vedea considerentul 93 din decizia finală).

(41)

Potrivit autorităților italiene, IMU, introdus în 2012, este diferit de ICI și, prin urmare, condițiile de eligibilitate pentru ca entitățile necomerciale să beneficieze de scutirea fiscală nu se suprapun (12). Declarațiile privind IMU indică doar dacă s-au desfășurat activități comerciale într-un anumit an (începând cu 2012) (13). Întrucât condițiile de eligibilitate pentru scutirea de ICI impun stabilirea activității efective desfășurate în bunul imobil la momentul acordării scutirii, iar utilizarea efectivă a unui bun imobil se poate schimba de la un an la altul, informațiile din declarațiile privind IMU nu pot fi proiectate retroactiv pentru a identifica beneficiarii scutirii de ICI sau utilizarea efectivă a bunului imobil. Din aceste motive, informațiile cuprinse în declarațiile privind IMU ar putea, în cel mai bun caz, să furnizeze dovezi prezumtive care nu ar fi adecvate în sine pentru a oferi securitatea juridică necesară că bunul imobil a fost folosit în scopuri comerciale în anii în care a fost acordată ilegal scutirea de ICI, și anume anii relevanți pentru recuperare. În plus, nu ar fi disponibile informații cu privire la beneficiarii scutirii de ICI care și-au încetat sau și-au modificat activitatea sau care nu mai dețin proprietatea.

(42)

Potrivit autorităților italiene, controalele efectuate la fața locului pot furniza informații referitoare la prezent, dar nu și la trecut, cu excepția cazului în care acestea se limitează la documentele păstrate în temeiul obligațiilor legale.

(43)

În plus, ar fi un proces extrem de lung și invaziv, întrucât aceste controale ar trebui efectuate de fiecare dintre cele aproape 8 000 de municipalități, în limitele competențelor lor.

(44)

În plus, controalele la fața locului ar necesita identificarea prealabilă a persoanelor și a informațiilor care fac obiectul verificării și nu ar putea fi utilizate pentru a identifica entitățile care nu mai sunt prezente pe teritoriul unei anumite municipalități sau care nu mai sunt entități necomerciale.

(45)

Autoritățile italiene recunosc că tipurile de activități eligibile pentru scutirea fiscală de ICI au făcut obiectul unor autorizații administrative. Acestea susțin însă că modul comercial sau necomercial de organizare a activităților nu poate fi dedus din autorizație. Acestea adaugă că autorizația de desfășurare a activității nu este în mod necesar legată de utilizarea unui bun imobil. În plus, este necesar să se determine activitatea efectivă desfășurată în bunul imobil respectiv, inclusiv modul specific în care se desfășoară această activitate. Astfel, aceste informații nu pot fi deduse exclusiv din documentele care atestă destinația unei proprietăți.

(46)

Autoritățile italiene susțin că nici documentele contabile nu ar putea furniza informații cu privire la utilizarea efectivă a bunului imobil. În plus, cea mai mare parte a documentelor nu ar putea fi identificate în cazul expirării perioadelor de păstrare relevante (de obicei, 10 ani). În această privință, autoritățile italiene menționează că, în deciziile sale anterioare, Comisia a recunoscut faptul că expirarea perioadelor de păstrare creează o imposibilitate absolută de recuperare a ajutoarelor (14). În plus, autoritățile italiene consideră că examinarea documentelor contabile presupune identificarea prealabilă a persoanelor care vor face obiectul verificării și nu poate fi utilizată pentru identificarea acestor persoane. În orice caz, autoritățile italiene consideră că nu este posibilă recuperarea unui ajutor pentru care a expirat termenul de prescripție de 10 ani prevăzut la articolul 17 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului (15) („Regulamentul de procedură”).

(47)

Având în vedere articolele apărute în presă care sugerează că beneficiarii scutirii de ICI au fost în cea mai mare parte entități aparținând Bisericii Catolice, autoritățile italiene consideră că este necesar să se explice faptul că apartenența religioasă nu poate fi folosită pentru identificarea beneficiarilor ajutorului. Acestea susțin că atât Constituția Italiei, cât și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene interzic discriminarea pe motive de apartenență religioasă și, prin urmare, nu este posibilă identificarea beneficiarilor pe această bază. În Circulara 2/DF din 26 ianuarie 2009, printre entitățile care pot face obiectul scutirii în cauză sunt menționate și „organismele ecleziastice aparținând Bisericii Catolice și altor ordine religioase” (a se vedea considerentele 26-29 din decizia finală). Cu toate acestea, potrivit autorităților italiene, apartenența religioasă nu a reprezentat un criteriu pentru stabilirea sferei de aplicare subiective a scutirii de ICI. Circulara 2/DF din 26 ianuarie 2009 a clarificat noțiunea de entități necomerciale și a identificat criteriile pe care activitățile relevante desfășurate de aceste entități ar fi trebuit să le îndeplinească pentru a beneficia de scutirea de ICI. În plus, acestea subliniază faptul că apartenența la Biserica Catolică nu a reprezentat o condiție pentru a beneficia de scutirea de ICI.

(48)

Autoritățile italiene recunosc că, teoretic, ar fi posibilă identificarea unor beneficiari ai ajutorului prin impunerea unei obligații de autocertificare (16) sau de depunere a unei declarații pe propria răspundere. Aceste modalități nu sunt invazive și nu ar implica costuri excesive.

(49)

Aceste modalități nu sunt însă suficiente în sine pentru a asigura recuperarea ajutorului. Autocertificarea presupune ca administrația publică să cunoască deja sau să fie în măsură să cunoască faptele care fac obiectul autocertificării. Astfel, autocertificarea nu poate fi utilizată pentru fapte pe care nicio autoritate publică nu le cunoaște sau nu este în măsură să le cunoască.

(50)

O declarație pe propria răspundere presupune ca administrația să poată verifica faptele care fac obiectul declarației respective. Potrivit autorităților italiene, nicio administrație din Italia nu ar fi în măsură să verifice informațiile declarate sau certificate. Prin urmare, acest lucru ar da naștere unei prezumții absolute potrivit căreia faptele care fac obiectul declarației pe propria răspundere sau al autocertificării sunt exacte, fără nicio posibilitate de planificare și de verificare a eficacității recuperării.

(51)

În plus, ar exista riscul aprobării ex ante a recuperării parțiale numai în cazul celor care ar decide să declare că au beneficiat de ajutor. Autoritățile italiene nu ar avea nicio posibilitate de a investiga entitățile care omit în mod intenționat sau neintenționat să depună o declarație. În opinia autorităților italiene, acest lucru ar conduce la o situație de inechitate și de tratament inegal.

(52)

Autoritățile italiene concluzionează că niciuna dintre modalități sau chiar o combinație a acestor modalități nu ar putea conduce la o recuperare „neutră” și pe deplin verificabilă a ajutorului. În opinia lor, pe baza unei combinații a modalităților de recuperare sugerate, ar putea fi posibilă obținerea unor informații în scopuri statistice. Aceste informații nu ar putea fi însă utilizate pentru recuperarea ajutorului, deoarece această procedură trebuie să permită identificarea cu certitudine a beneficiarilor. Chiar și în eventualitatea obținerii anumitor informații, ar fi doar un rezultat fortuit.

(53)

În orice caz, autoritățile italiene consideră că procedura de recuperare ar fi extrem de dificil de coordonat, având în vedere numărul de municipalități care reprezintă administrația competentă să execute ordinele de recuperare a impozitului în cauză, lipsa unor informații armonizate și numărul covârșitor de potențiali beneficiari. Prin urmare, recuperarea ar fi disproporționată în raport cu obiectivele urmărite de dispozițiile tratatului referitoare la ajutoarele de stat.

(54)

Evaluarea măsurii este descrisă în considerentele 96-150 din decizia finală. În considerentele 96-136 din decizia finală, Comisia a evaluat existența ajutorului de stat și a concluzionat că măsura îndeplinește toate condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din tratat. În special, în considerentele 96-108 din decizia finală, Comisia a constatat că nu se poate exclude natura economică a unora dintre activitățile care beneficiază de măsură. De asemenea, Comisia a arătat că, pentru ca o schemă să fie clasificată drept ajutor de stat, nu este necesar să se demonstreze că întregul ajutor individual acordat în cadrul schemei respective poate fi considerat ajutor de stat. În considerentele 137-142 din decizia finală, Comisia a stabilit că măsura ar trebui clasificată ca ajutor nou. În considerentele 143-150 din decizia finală, Comisia a concluzionat că măsura este incompatibilă cu piața internă.

(55)

Astfel cum s-a menționat deja în considerentele 15-17, prezenta decizie se referă numai la recuperarea ajutorului respectiv. Toate celelalte aspecte ale deciziei finale anterioare au devenit definitive, iar prezenta decizie nu urmărește să modifice niciuna dintre concluziile la care s-a ajuns în cadrul acesteia.

(56)

Potrivit articolului 16 alineatul (1) prima teză din Regulamentul de procedură, atunci când constată că un stat membru a acordat un ajutor ilegal, Comisia trebuie să dispună ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului (17). În această privință, rezultă dintr-o jurisprudență constantă că adoptarea unui ordin de recuperare a ajutoarelor ilegale constituie consecința logică și firească a constatării caracterului lor ilegal. Principalul obiectiv al unui asemenea ordin constă, astfel, în eliminarea denaturării concurenței cauzate de avantajul concurențial generat de ajutorul ilegal (18).

(57)

Cu toate acestea, potrivit articolului 16 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul de procedură, Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general de drept al Uniunii, cum ar fi principiul potrivit căruia „nimeni nu poate fi obligat să facă imposibilul” (19). Prin urmare, Comisia nu poate adopta un ordin de recuperare a cărui executare ar fi, încă de la momentul adoptării sale, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat (20).

(58)

Curtea de Justiție a clarificat în aceeași hotărâre condițiile de aplicare a acestei excepții. Potrivit Curții de Justiție, un stat membru care se confruntă cu dificultăți în recuperarea ajutoarelor în cauză trebuie să supună aceste dificultăți aprecierii Comisiei și să colaboreze loial cu această instituție pentru a le depăși, în special propunându-i acesteia modalități alternative care să permită o recuperare, fie și numai parțială, a acestor ajutoare (21).

(59)

Comisia este obligată să examineze minuțios dificultățile invocate și modalitățile alternative de recuperare propuse. Numai atunci când Comisia constată, în urma unei astfel de examinări minuțioase, că nu există modalități alternative care să permită o recuperare, chiar parțială, a ajutoarelor ilegale în cauză această recuperare poate fi considerată, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat (22).

(60)

În cazul de față, autoritățile italiene susținuseră deja imposibilitatea recuperării ajutorului din cauza lipsei informațiilor relevante în bazele de date fiscale și cadastrale (a se vedea considerentul 24). Comisia a considerat că, în aceste condiții, nu a fost posibilă obținerea informațiilor necesare pentru calcularea valorii impozitului care trebuie recuperat și, prin urmare, recuperarea ar fi imposibilă în termeni obiectivi și absoluți (a se vedea considerentele 93, 182 și 191-198 din decizia finală).

(61)

Cu toate acestea, Curtea de Justiție a considerat că „condiția referitoare la existența unei imposibilități absolute de executare nu este îndeplinită atunci când […] statul membru se limitează la a face cunoscute Comisiei dificultăți interne, de natură juridică, politică sau practică și care sunt imputabile faptei proprii sau omisiunilor autorităților naționale pe care le prezintă punerea în aplicare a deciziei respective, fără a întreprinde un veritabil demers pe lângă întreprinderile în cauză pentru recuperarea ajutorului și fără a propune Comisiei modalități alternative de punere în aplicare a acestei decizii care să permită depășirea acestor dificultăți” (punctul 91 din hotărâre).

(62)

În observațiile prezentate după pronunțarea hotărârii (a se vedea considerentele 25-53), autoritățile italiene au prezentat argumente detaliate potrivit cărora există o imposibilitate absolută de recuperare a ajutorului.

(63)

Prin urmare, în secțiunile următoare, Comisia va examina dificultățile și argumentele invocate de autoritățile italiene. În special, Comisia va analiza dacă nu există modalități alternative care să permită o recuperare, chiar parțială, a ajutorului ilegal, în lipsa cărora recuperarea poate fi considerată, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat.

(64)

Decretul legislativ nr. 504/92 a introdus ICI, un impozit pe bunuri imobile gestionat de administrațiile locale. Toate persoanele fizice și juridice care dețineau bunuri imobile aveau obligația de a plăti acest impozit, care se calcula pe baza valorii cadastrale (a se vedea considerentul 22 din decizia finală). Autoritățile italiene explică faptul că, în principiu, contribuabilii aveau obligația de a depune o declarație pentru îndeplinirea obligațiilor care le reveneau în temeiul legislației privind ICI, cu excepția beneficiarilor scutirii prevăzute la articolul 7 alineatul (1) [inclusiv a entităților necomerciale care desfășoară activități specifice prevăzute la articolul 7 alineatul (1) litera (i)].

(65)

Autoritățile locale aveau competența de a verifica îndeplinirea de către contribuabili a condițiilor pentru aplicarea scutirii de ICI. În termen de cinci ani de la data scadenței plății impozitului, acestea puteau (i) invita contribuabilii să prezinte sau să transmită documente, (ii) trimite chestionare contribuabililor cu privire la informații specifice, (iii) solicita informații despre fiecare contribuabil de la alte autorități publice relevante, (iv) analiza dovezile colectate și (v) efectua controale la fața locului în vederea evaluării finale.

(66)

Comisia consideră că aceste competențe conferite autorităților locale de a verifica îndeplinirea condițiilor pentru aplicarea scutirii de ICI nu diferă în mod semnificativ de modalitățile de recuperare în legătură cu care Comisia a invitat autoritățile italiene să prezinte observații. Verificarea îndeplinirii condițiilor pentru aplicarea scutirii de ICI presupunea în special ca autoritățile locale să poată obține informații cu privire la natura activităților desfășurate în bunul imobil și să poată verifica dacă aceste activități nu erau exclusiv de natură comercială. Întrucât autoritățile locale își puteau folosi competențele în termen de cinci ani de la data scadenței plății impozitului, este clar că legiuitorul italian a considerat că este fezabil ca autoritățile locale să obțină dovezi relevante chiar și la câțiva ani după perioada de referință respectivă, și anume într-o perioadă în care natura activității s-ar fi putut schimba.

(67)

Autoritățile italiene susțin că nu toți beneficiarii scutirii de ICI au primit ajutor de stat. În special, nu toți beneficiarii pot fi considerați întreprinderi, deoarece nu toți beneficiarii desfășurau activități economice, iar avantajul individual acordat prin scutirea de ICI nu era întotdeauna de natură să denatureze concurența. În plus, acestea susțin că majoritatea beneficiarilor ajutoarelor s-ar încadra în domeniul de aplicare al regulamentelor de minimis: (i) Regulamentul (CE) nr. 1998/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor de minimis sau (ii) Regulamentul (UE) nr. 360/2012 al Comisiei din 25 aprilie 2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general. În plus, acestea susțin că obiectivele urmărite prin scutirea de ICI sunt inerente regimului fiscal privind ICI (a se vedea considerentele 32-37).

(68)

Comisia admite că pot exista situații în care avantajul individual acordat prin scutirea de ICI nu poate fi considerat ajutor de stat deoarece beneficiarii nu au desfășurat activități economice. În decizia sa finală, Comisia nu a constatat – întrucât nu era necesar – că toate activitățile vizate de schemă erau de natură economică. Comisia a constatat că cel puțin unele dintre aceste activități erau de natură economică și că unele aplicări individuale ale schemei au implicat un ajutor de stat (a se vedea considerentele 96-108 din decizia finală și considerentul 54 din prezenta decizie). Prin urmare, concluziile deciziei finale nu contravin posibilității ca unele aplicări individuale ale scutirii de ICI să nu îndeplinească toate condițiile pentru a constitui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Astfel de situații nu ar trebui să facă obiectul recuperării.

(69)

În același timp, astfel cum s-a clarificat în jurisprudență, identificarea situațiilor concrete în care aplicarea măsurii a implicat un ajutor de stat face parte din etapa de recuperare (23). Autoritățile italiene nu menționează nicio dificultate specifică în recuperarea ajutorului, cu excepția necesității de a evalua dacă fiecare situație individuală îndeplinește condițiile pentru a constitui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Comisia consideră că acest argument în sine nu este suficient pentru a demonstra existența unei imposibilități absolute de recuperare.

(70)

Același lucru este valabil și în situațiile în care un beneficiar al scutirii de ICI a desfășurat atât activități neeconomice, cât și activități economice în același bun imobil și va fi necesar, în cadrul procedurii de recuperare, să se identifice bunul imobil/părțile bunului imobil folosite pentru activități economice și cele folosite pentru activități neeconomice.

(71)

În ceea ce privește posibilitatea ca aplicările individuale ale scutirii de ICI să nu fie de natură să denatureze concurența sau să aibă un efect asupra comerțului dintre statele membre, Comisia a evaluat deja în decizia sa finală argumentele autorităților italiene și ale altor părți interesate. Comisia a constatat că cel puțin unele dintre sectoarele ce beneficiază de scutirea de ICI au fost expuse concurenței și comerțului în interiorul Uniunii (a se vedea considerentele 133 și 134 din decizia finală). Întrucât Comisia nu a evaluat fiecare aplicare individuală în cadrul schemei, nu este exclus a priori să se identifice situații individuale care nu conduc la o denaturare a concurenței sau nu au un efect asupra comerțului (24). În același timp, ar trebui să fie clar că identificarea acestor situații face parte din etapa de recuperare.

(72)

Cele de mai sus nu aduc atingere luării în considerare a ajutoarelor individuale în temeiul regulamentelor de minimis aplicabile (25), atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute de regulamentele respective.

(73)

Autoritățile italiene susțin, în esență, că recuperarea ajutorului nu poate fi efectuată dacă beneficiarul ajutorului și cuantumul acestuia nu pot fi stabilite pe baza unor dovezi obiective și cu respectarea drepturilor contribuabililor, cum ar fi dreptul de a fi ascultat, astfel cum sunt recunoscute în Carta drepturilor fundamentale, și fără a impune contribuabililor o sarcină a probei disproporționată.

(74)

Comisia admite că recuperarea ajutorului trebuie efectuată cu respectarea drepturilor contribuabililor, în special a celor consacrate în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Cu toate acestea, autoritățile italiene nu au demonstrat că recuperarea ajutorului ilegal ar conduce în mod necesar la o încălcare a acestor drepturi. Comisia consideră că argumentul prezentat de autoritățile italiene este relevant pentru evaluarea situațiilor individuale în contextul executării deciziei de recuperare a ajutorului. Cu toate acestea, nu se poate admite că riscul de încălcare a drepturilor fundamentale conduce la o imposibilitate absolută de recuperare a ajutorului în toate cazurile, fără a se lua măsuri reale de recuperare a ajutorului de la întreprinderile în cauză.

(75)

În temeiul articolului 16 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, recuperarea se efectuează în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. Comisia nu poate fi de acord cu excluderea a priori a probelor indirecte. În acest sens, autoritățile italiene trebuie să ia în considerare toate tipurile de dovezi disponibile în fiecare caz în parte, în vederea unei recuperări eficace.

(76)

Autoritățile italiene fac referire, de asemenea, la principiul așteptărilor legitime și al securității juridice. În special, acestea consideră că nu li se poate cere contribuabililor să dovedească faptul că nu au beneficiat de ajutor, mai ales atunci când este posibil să fi expirat perioada obligatorie de păstrare a evidențelor. Acest argument va fi examinat în secțiunea 7.2.

(77)

Autoritățile italiene consideră că a fost stabilit deja de către Comisie faptul că informațiile din bazele de date fiscale și cadastrale nu pot fi utilizate ca modalitate de recuperare, lucru confirmat de hotărârile Tribunalului și ale Curții de Justiție. Comisia recunoaște că informațiile disponibile în bazele de date fiscale și cadastrale nu sunt suficiente în sine pentru a permite recuperarea ajutorului (a se vedea considerentul 16).

(78)

Autoritățile italiene susțin, în esență, că IMU este diferit de ICI, astfel că declarațiile privind IMU nu pot fi proiectate retroactiv pentru identificarea beneficiarilor și stabilirea utilizării efective a bunurilor imobile. Informațiile cuprinse în declarațiile privind IMU ar putea, în cel mai bun caz, să furnizeze dovezi prezumtive.

(79)

Comisia admite că informațiile cuprinse în declarațiile privind IMU nu ar fi suficiente în sine pentru a stabili utilizarea efectivă a bunurilor imobile înainte de 2012, deoarece această utilizare se poate modifica de la un an la altul și condițiile de eligibilitate pentru scutirea de ICI sunt diferite de cele pentru scutirea de IMU. Prin urmare, această modalitate de recuperare nu ar putea fi utilizată singură pentru recuperarea ajutorului.

(80)

În același timp, Comisia consideră că declarațiile privind IMU ar putea oferi informații cu privire la activitățile desfășurate într-un bun imobil începând cu 2012 (adică începând cu primul an de aplicare a IMU, care a înlocuit ICI) și, prin urmare, ar putea contribui la identificarea cel puțin a unei liste orientative a potențialilor beneficiari ai scutirii de ICI. În cazul în care sunt în concordanță cu alte elemente relevante, informațiile respective pot contribui la stabilirea unei serii de indicii.

(81)

Potrivit autorităților italiene, efectuarea de controale la fața locului ar constitui o modalitate de recuperare invazivă, care ar necesita foarte mult timp, precum și identificarea prealabilă, printr-o altă modalitate, a persoanelor care vor face obiectul verificării. În plus, în opinia acestora, controalele la fața locului efectuate de organele de inspecție pot furniza informații referitoare la prezent, dar nu și la trecut. Este posibil ca informațiile obținute în timpul controalelor la fața locului să nu aibă un nivel de calitate care să permită stabilirea utilizării bunului imobil la standardul juridic necesar.

(82)

Comisia recunoaște că efectuarea de controale la fața locului poate fi împovărătoare atât pentru administrații, cât și pentru contribuabili. Cu toate acestea, ori de câte ori sunt fezabile din punct de vedere obiectiv și juridic, controalele la fața locului ar putea furniza informații cu privire la utilizarea efectivă a bunului imobil în trecut, în special atunci când calitatea informațiilor obținute prin alte mijloace nu îndeplinește standardul juridic necesar pentru efectuarea recuperării. Informațiile ce pot fi obținute în urma controalelor la fața locului diferă de la caz la caz. Deși este rezonabil să se presupună că eficacitatea controalelor la fața locului scade pe măsură ce faptele care trebuie stabilite sunt mai îndepărtate în timp, nu se poate concluziona că niciun control la fața locului nu ar putea furniza dovezi obiective la standardul juridic necesar. De exemplu, nu se poate exclude faptul că unii beneficiari au păstrat documente contabile chiar și după expirarea perioadelor obligatorii de păstrare a evidențelor și că aceștia ar putea pune respectivele documente contabile la dispoziția autorităților. Eficacitatea controalelor la fața locului va fi, în general, legată de identificarea prealabilă a potențialilor beneficiari prin intermediul altor modalități de recuperare sau de alte elemente coerente, pentru a stabili o serie de indicii.

(83)

Autoritățile italiene recunosc că tipurile de activități eligibile pentru scutirea fiscală de ICI fac obiectul unor autorizații administrative (a se vedea considerentul 45). Acestea explică însă faptul că modul comercial sau necomercial de organizare a activităților nu face obiectul autorizării și că autorizația de desfășurare a activităților respective nu este în mod necesar legată de utilizarea efectivă a bunului imobil.

(84)

Comisia consideră că, deși este posibil ca aceste evidențe să nu fie suficiente pentru a stabili în mod concludent utilizarea efectivă a unui bun imobil, nu se poate exclude faptul că acestea ar putea furniza informații utile pentru întocmirea listei potențialilor beneficiari, care să fie apoi confirmați prin intermediul altor modalități de recuperare.

(85)

Autoritățile italiene susțin că documentele contabile nu ar putea furniza informații cu privire la utilizarea efectivă a bunului imobil. Acestea explică faptul că, în decizia sa din 14 august 2015 privind măsurile SA.33083 și SA.35083 (26), Comisia a recunoscut faptul că expirarea perioadelor de păstrare (de obicei, 10 ani) creează o imposibilitate absolută de recuperare a ajutoarelor. În opinia acestora, examinarea documentelor contabile presupune identificarea prealabilă a persoanelor care vor face obiectul verificării și nu poate fi utilizată pentru identificarea acestora.

(86)

Comisia recunoaște că expirarea perioadelor obligatorii de păstrare a evidențelor ar putea face dificilă obținerea de informații de la beneficiari. Cu toate acestea, fiecare caz ar trebui evaluat pe baza caracteristicilor proprii, iar expirarea perioadelor obligatorii de păstrare a evidențelor nu creează în speță o imposibilitate absolută de recuperare.

(87)

În orice caz, situația evaluată de Comisie în Decizia C(2015) 5549 final din 14 august 2015 privind măsurile SA.33083 și SA.35083 nu poate fi transpusă în cazul de față în ceea ce privește recuperarea. În circumstanțele foarte specifice ale cazurilor respective, care, spre deosebire de cazul de față, se refereau la pagubele provocate întreprinderilor de calamități naturale, era posibil ca beneficiarii individuali eligibili pentru ajutor considerat compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) din TFUE să nu mai aibă la dispoziție documentele necesare pentru a dovedi pagubele cauzate de calamitatea naturală și pentru a arăta dacă au primit deja despăgubiri (în întregime sau în parte) pentru pagubele suferite. În plus, calamitățile naturale au avut loc cu mai mult de 10 ani înainte de data adoptării Deciziei C(2015) 5549 final, la 14 august 2015 (27).

(88)

În plus, beneficiarii scutirii de ICI aveau – sau cel puțin ar fi trebuit să aibă – cunoștință de adoptarea deciziei de inițiere a procedurii din 2010 (a se vedea considerentul 2), în care erau exprimate îndoieli cu privire la legalitatea și compatibilitatea măsurii cu piața internă, a deciziei finale din 2012 (a se vedea considerentul 5), care concluziona că măsura a constituit ajutor ilegal și incompatibil, precum și de litigiul în curs în fața Tribunalului, în care a fost contestată imposibilitatea absolută de recuperare a ajutorului ilegal și incompatibil (a se vedea considerentele 6-7). La fel, beneficiarii scutirii de ICI aveau – sau cel puțin ar fi trebuit să aibă – cunoștință de faptul că, în hotărârea sa din 2018, Curtea de Justiție a anulat parțial decizia finală în măsura în care nu s-a dispus recuperarea (a se vedea considerentul 8) și că Comisia este obligată să examineze minuțios dificultățile invocate și existența unor modalități alternative de recuperare (a se vedea considerentul 59).

(89)

În aceste condiții, este posibil ca beneficiarii raționali să-și fi păstrat documentele contabile.

(90)

În plus, astfel cum s-a explicat în secțiunea 7.1.11 din prezenta decizie, nu se poate exclude faptul că potențialii beneficiari ai ajutorului ilegal în acest caz pot fi identificați prin alte mijloace decât evidențele beneficiarilor. În cele din urmă, Comisia nu poate accepta argumentul autorităților italiene potrivit căruia ar fi expirat termenul de prescripție pentru recuperarea ajutorului (a se vedea considerentul 46). În conformitate cu articolul 17 alineatul (1) și alineatul (2) din Regulamentul de procedură, recuperarea dispusă de Comisie este supusă unui termen de prescripție de 10 ani, care începe să curgă din ziua în care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului. Orice măsură adoptată de către Comisie cu privire la ajutorul ilegal întrerupe termenul de prescripție și, după fiecare întrerupere, începe să curgă un nou termen de prescripție. În cazul de față, Comisia a trimis solicitări de informații autorităților italiene la 5 mai 2006, 5 noiembrie 2007 și 24 noiembrie 2008 (a se vedea considerentele 2, 8 și 12 din decizia de inițiere a procedurii). Comisia a inițiat procedura oficială de investigare la 12 octombrie 2010 (a se vedea considerentul 2) și a adoptat decizia finală la 19 decembrie 2012 (a se vedea considerentul 5). În plus, în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, termenul de prescripție a fost suspendat în cursul procedurilor desfășurate în fața instanțelor Uniunii (a se vedea considerentele 6-7), până la data pronunțării hotărârii din 6 noiembrie 2018 (a se vedea considerentul 8). După pronunțarea hotărârii, Comisia a trimis alte solicitări de informații autorităților italiene la 1 februarie 2019, 21 iunie 2019 și 4 noiembrie 2019 (a se vedea considerentele 9, 11 și 12). Având în vedere cele de mai sus, termenul de prescripție de 10 ani nu a fost niciodată atins fără a fi întrerupt de o măsură a Comisiei sau suspendat în urma unei proceduri în curs în fața instanțelor Uniunii.

(91)

Potrivit autorităților italiene, beneficiarii ajutorului nu pot fi identificați pe baza apartenenței religioase, deoarece acest lucru ar putea constitui o încălcare a Constituției Italiei și a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

(92)

Comisia consideră că dispunerea recuperării ajutorului nu încalcă nici Constituția Italiei, nici Carta drepturilor fundamentale. Caracteristicile care permit identificarea beneficiarilor sunt determinate de sfera de aplicare a scutirii de ICI, astfel cum a fost stabilită și aplicată de autoritățile italiene. În plus, astfel cum se explică în considerentele 68-72, recuperarea ajutorului depinde de natura activităților desfășurate de entitate. În măsura în care activitățile în discuție pot fi calificate drept economice, împrejurarea că acestea sunt desfășurate de o entitate religioasă nu împiedică aplicarea normelor privind ajutoarele de stat (28).

(93)

Autoritățile italiene menționează că ar fi posibilă identificarea beneficiarilor ajutorului prin impunerea unei obligații de autocertificare sau de depunere a unei declarații pe propria răspundere și că această modalitate nu ar fi invazivă și nu ar implica costuri excesive. Acestea susțin însă că autocertificarea presupune ca administrația publică să cunoască deja sau să fie în măsură să cunoască faptele care fac obiectul autocertificării, iar o declarație pe propria răspundere presupune ca administrația să poată verifica faptele care fac obiectul declarației respective. În caz contrar, în ambele cazuri ar exista riscul aprobării ex ante a recuperării parțiale numai în cazul celor care ar decide să declare că au beneficiat de ajutor, ceea ce ar conduce la o situație de inechitate și de tratament inegal.

(94)

În plus, autoritățile italiene au explicat deja că regimul fiscal italian se bazează pe obligația contribuabililor de a depune declarații fiscale (a se vedea considerentul 92 din decizia finală și considerentele 30-31 din prezenta decizie) și pe obligația autorității fiscale (sau a organismului public competent) de a efectua controale ex post ale acestor declarații.

(95)

Comisia observă că există riscul ca unii contribuabili să abuzeze de acest regim prin nedeclararea pe proprie răspundere a naturii reale a activităților desfășurate în perioada relevantă. Cu toate acestea, riscul de abuz este inerent oricărui regim fiscal bazat pe declarații pe propria răspundere. Dispozițiile privind ICI prevedeau deja măsuri de atenuare a riscului de abuz, printre altele prin aplicarea de amenzi și prin controale ex post ale declarațiilor pe propria răspundere. Comisia consideră că verificările și controalele necesare pentru punerea în aplicare a recuperării ajutorului ilegal nu diferă în mod substanțial de cele care ar fi trebuit efectuate pentru a verifica îndeplinirea de către contribuabilii a condițiilor pentru a beneficia de scutirea de ICI. Alte metode (de exemplu, declarațiile privind IMU) ar putea fi utilizate împreună cu declarațiile pe propria răspundere pentru a identifica cel puțin unii dintre potențialii beneficiari, reducând astfel și mai mult riscul de abuz.

(96)

Comisia consideră că posibila tentativă a unor contribuabili de a furniza informații incorecte în declarațiile lor pe propria răspundere nu ar echivala cu aprobarea unei recuperări parțiale ex ante care ar conduce la o situație de inechitate și de tratament inegal. Potrivit unei jurisprudențe constante, există discriminare atunci când (i) situații comparabile sunt tratate în mod diferit sau (ii) situații diferite sunt tratate în același mod (29). Un beneficiar care furnizează informații false în declarația pe propria răspundere sau care nu poate obține informațiile ce trebuie declarate nu se află în aceeași situație cu un beneficiar care poate furniza informațiile solicitate și este dispus să facă acest lucru. În plus, un beneficiar care furnizează informații false în declarația pe propria răspundere riscă să fie prins în cursul verificărilor suplimentare și al controalelor ex post și i se poate aplica amenzi, pe lângă rambursarea ajutorului ilegal primit.

(97)

În plus, Comisia observă că, în hotărârea sa, Curtea de Justiție a acceptat posibilitatea unei recuperări parțiale, statuând că recuperarea poate fi considerată, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat numai atunci când „nu există modalități alternative care să permită o recuperare, chiar parțială, a ajutoarelor ilegale” (30). În cele din urmă, recuperarea ajutoarelor ilegale are ca scop restabilirea unor condiții de concurență echitabile între concurenți. A nu dispune recuperarea, chiar parțială, atunci când aceasta ar fi posibil de realizat ar crea un avantaj nejustificat pentru anumite întreprinderi în raport cu concurenții și, prin urmare, ar genera o discriminare mai mare.

(98)

Autoritățile italiene consideră că niciuna dintre modalități sau chiar o combinație a acestor modalități nu ar putea conduce la o recuperare a ajutorului. Acestea consideră că informațiile disponibile nu pot fi utilizate pentru identificarea cu certitudine a beneficiarilor ajutorului și că, chiar și în eventualitatea obținerii anumitor informații, ar fi doar un rezultat fortuit.

(99)

Comisia recunoaște existența unor dificultăți în ceea ce privește recuperarea ajutorului ilegal. Cu toate acestea, dificultățile invocate de autoritățile italiene nu sunt suficiente pentru a demonstra existența unei imposibilități absolute de recuperare, cel puțin parțială, a ajutorului. Argumentele prezentate de autoritățile italiene nu elimină complet posibilitatea de a realiza cel puțin o recuperare parțială, de exemplu, prin utilizarea informațiilor din declarațiile privind IMU și/sau prin depunerea de către potențialii beneficiari a unor declarații pe propria răspundere. Alte modalități (de exemplu, controalele la fața locului) ar putea fi folosite pentru a completa sau a verifica informațiile obținute prin modalitățile de recuperare menționate anterior.

(100)

De asemenea, Comisia consideră că realizarea unei recuperări parțiale, în cazul în care recuperarea integrală nu este posibilă, nu conduce la o situație de tratament inegal.

(101)

În cele din urmă, Comisia consideră că, deși ridică anumite dificultăți și va necesita probabil o combinație de modalități de recuperare, recuperarea nu este disproporționată. Astfel cum a explicat Curtea în hotărârea sa din 29 aprilie 2004 în cauza C-372/97, recuperarea este consecința logică a constatării că o măsură constituie ajutor ilegal (31). Prin urmare, Comisia nu își depășește competențele prin dispunerea recuperării unui ajutor ilegal, cu excepția unor circumstanțe excepționale. În această privință, Curtea a statuat că dificultățile interne cu care se confruntă un stat membru nu constituie circumstanțe excepționale care ar face ca recuperarea să fie disproporționată (32). Prin urmare, Comisia consideră că dificultățile interne invocate de autoritățile italiene nu fac ca recuperarea să fie disproporționată în cazul de față.

(102)

Din motivele deja explicate în decizia finală (a se vedea considerentele 183-190 din decizia finală), Italia și cele 78 de părți interesate nu au primit nicio asigurare din partea niciunei instituții a Uniunii care să justifice așteptările legitime că ajutorul este legal.

(103)

Nici concluzia deciziei finale potrivit căreia recuperarea era absolut imposibil de realizat (a se vedea considerentele 191-200 din decizia finală) nu poate justifica așteptările legitime că ajutorul nu va fi recuperat. Într-adevăr, o acțiune împotriva constatării imposibilității absolute de recuperare a fost introdusă în fața instanțelor Uniunii la scurt timp după adoptarea deciziei finale (33), care a condus la anularea parțială a acesteia prin hotărârea Curții din 6 noiembrie 2018.

(104)

Instanțele Uniunii au susținut în mod constant că obligația impusă unui stat membru de a elimina ajutorul incompatibil cu piața internă are rolul de a restabili situația existentă anterior (34). Acest obiectiv este atins odată cu rambursarea de către beneficiar a sumelor acordate sub formă de ajutor ilegal (inclusiv a dobânzilor de recuperare), pierzând astfel avantajul de care beneficiase față de concurenții săi de pe piață, și odată cu restabilirea situației anterioare plății ajutorului (35).

(105)

Întrucât scutirea de ICI a fost pusă în aplicare cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din tratat și trebuie considerată ca fiind un ajutor ilegal și incompatibil, sumele corespunzătoare trebuie recuperate pentru a se restabili situația care a existat pe piața internă înainte de acordarea lor. Recuperarea vizează perioada care începe la data la care ajutorul a fost la dispoziția beneficiarului și se încheie la data recuperării efective. Suma care trebuie recuperată este purtătoare de dobândă până la recuperarea efectivă.

(106)

Potrivit unei jurisprudențe constante, Comisia nu este obligată să identifice toți beneficiarii unei scheme de ajutor și să ia în considerare situațiile individuale ale fiecăruia dintre aceștia în ordinul său de recuperare (36). În plus, autoritățile italiene nu au furnizat Comisiei nicio informație care să îi permită să întocmească o listă a beneficiarilor de la care trebuie recuperat ajutorul. Prin urmare, identificarea beneficiarilor trebuie să aibă loc în etapa de recuperare a ajutorului.

(107)

Domeniul de aplicare al măsurii a fost deja stabilit în decizia finală. Valoarea ajutorului care trebuie recuperat corespunde valorii scutirii fiscale acordate beneficiarilor, și anume valorii ICI pe care entitățile necomerciale care desfășoară în sectorul bunurilor imobile exclusiv activitățile enumerate la articolul 7 alineatul (1) litera (i) din Decretul legislativ nr. 504/92, în măsura în care aceste activități sunt de natură economică, ar fi fost obligate să îl plătească în absența măsurii.

(108)

Fiind vorba de o schemă de ajutor evaluată de Comisie (a se vedea considerentele 107 și 129 din decizia finală), autoritățile italiene trebuie să identifice beneficiarii și să examineze în fiecare caz în parte dacă avantajele individuale acordate prin scutirea de ICI constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. În special, autoritățile italiene ar trebui să examineze dacă ajutoarele individuale acordate au vizat activități economice, dacă pot denatura concurența și afecta comerțul între statele membre sau dacă îndeplinesc toate condițiile pentru a intra sub incidența regulamentelor de minimis aplicabile (a se vedea considerentele 68-72), a unei scheme de ajutor aprobate sau a unui regulament de exceptare.

(109)

Ajutorul de stat sub forma scutirii de la plata impozitului municipal pe bunuri imobile acordată entităților necomerciale care desfășoară în sectorul bunurilor imobile exclusiv activitățile enumerate la articolul 7 alineatul (1) litera (i) din Decretul legislativ nr. 504/92, aplicat în mod ilegal de către Italia cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din tratat, este incompatibil cu piața internă, astfel cum s-a stabilit în decizia finală.

(110)

Comisia constată că autoritățile italiene nu au demonstrat existența unei imposibilități absolute de recuperare a ajutorului ilegal acordat prin scutirea fiscală de ICI. În aceste condiții, recuperarea este consecința firească a constatării unui ajutor de stat ilegal în decizia finală,