DECIZIE nr. 361 din 26 mai 2016

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 pentru completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului



Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.<!–>1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 pentru completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care constituie obiectul Dosarului nr. 804D/2016 al Curţii Constituţionale.–>2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, doamna consilier Ecaterina Mirea, cu împuternicire depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.<!–>3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului. Acesta reiterează motivele care au stat la baza ridicării prezentei excepţii de neconstituţionalitate, apreciind că actul normativ criticat încalcă exigenţele constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi solicită, în consecinţă, admiterea acesteia.–>4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens arată că sunt îndeplinite criteriile prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie pentru adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, invocate în motivarea excepţiei. Făcând referire la conţinutul preambulului şi al notei de fundamentare ce însoţesc Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016, conchide că situaţia extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată şi pericolul ce astfel este îndepărtat constă în imposibilitatea pentru aproximativ 200.000 alegători să îşi poată exprima opţiunea în cadrul celor două referendumuri locale aprobate prin Hotărârea Consiliului Local al Comunei Dângeni, judeţul Botoşani, nr. 25 din 17 martie 2016 privind aprobarea organizării unui referendum în data de 5 iunie 2016 în vederea consultării cetăţenilor din comuna Dângeni pentru înfiinţarea satelor Gulioaia, Buneni şi Coşteni, respectiv prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Oradea, judeţul Bihor, nr. 131 din 31 martie 2016 privind aprobarea organizării unui referendum în data de 5 iunie 2016 în vederea consultării cetăţenilor din municipiul Oradea privind oportunitatea modificării limitei administrative a unităţii administrativ-teritoriale Oradea. Organizarea şi desfăşurarea în mod distinct a celor două tipuri de scrutin – referendumul local şi alegerile locale din 5 iunie 2016 – ar avea un impact financiar negativ asupra bugetului public şi ar da naştere, de asemenea, anumitor disfuncţionalităţi în cadrul comunităţilor locale respective. Prin urmare, restricţiile pe care actualul cadru legal le conţine cu privire la imposibilitatea organizării şi desfăşurării unui referendum local în acelaşi timp cu alegerile locale din 5 iunie 2016 constituie, în fapt, ingerinţe ale statului asupra dreptului cetăţenilor de a se exprima prin referendum, ingerinţe pe care actul normativ examinat urmăreşte să le înlăture.CURTEA,<!–>având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:–>6. Cu Adresa nr. 9.637 din 18 mai 2016, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.381 din 18 mai 2016, Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992, a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 pentru completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.9. Avocatul Poporului apreciază că motivarea situaţiei extraordinare şi a urgenţei din preambulul ordonanţei de urgenţă nu corespunde exigenţelor art. 115 alin. (4) din Constituţie şi nici jurisprudenţei constituţionale în materie. Potrivit preambulului, dar şi notei de fundamentare ce însoţesc ordonanţa de urgenţă atacată, urmează ca în data de 5 iunie 2016 – data alegerilor locale – să aibă loc şi referendumuri locale în două localităţi din ţară (în baza a două acte administrative ale autorităţilor locale din comuna Dângeni, judeţul Botoşani, respectiv din municipiul Oradea, judeţul Bihor). Or, Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului (până la momentul completării prin ordonanţa de urgenţă ce constituie obiectul excepţiei de faţă) nu prevede expressis verbis posibilitatea organizării concomitente a alegerilor locale şi a referendumului local, având în vedere că art. 151 din aceasta permite doar organizarea simultană a referendumului naţional şi a alegerilor parlamentare, fără a face vorbire despre referendumul local. Guvernul arată explicit în Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 că această lipsă a Legii nr. 3/2000 echivalează cu „restricţii ce reprezintă o ingerinţă atât în autonomia locală, cât şi în principiul consultării cetăţenilor pentru soluţionarea unor probleme locale de interes deosebit, care trebuie eliminate, toate acestea vizând interesul public şi constituind o situaţie extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată.”–>10. În realitate, semnalează Avocatul Poporului, două autorităţi publice au stabilit prin hotărâri emise de consilii locale organizarea referendumului local în aceeaşi dată cu cea stabilită anterior pentru desfăşurarea alegerilor locale. Însă cele două operaţiuni electorale sunt distincte şi necesită întrunirea unor cvorumuri diferite (cel mai mare număr de voturi valabil exprimate în cazul alegerilor locale, respectiv 30% din numărul persoanelor cu drept de vot în cazul referendumului).<!–>11. Actele administrative ale celor două autorităţi locale (din 17, respectiv 31 martie 2016) au fost emise la o dată ulterioară Hotărârii prin care Guvernul a stabilit data alegerilor locale din anul 2016 (Hotărârea Guvernului nr. 51 din 10 februarie 2016). Or, cadrul legal existent la acel moment nu permitea organizarea concomitentă a referendumului local şi a alegerilor locale. Rezultă că adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 a fost, practic, determinată de adoptarea celor două acte administrative ale autorităţilor locale, legiuitorul delegat urmărind eliminarea „restricţiilor” din Legea nr. 3/2000 ce afectează autonomia locală şi principiul consultării populaţiei la nivel local. Or, subliniază Avocatul Poporului, principiul autonomiei locale nu conferă autorităţii locale putere de decizie politică majoră, ruptă de decizia politică la nivel statal, şi nu poate eluda principiul legalităţii actelor administrative emise. Autonomia locală înseamnă atitudinea autorităţilor autonome de a decide, în mod independent şi sub propria răspundere, dar în limitele legii.–>12. Procedând astfel, cele două autorităţi publice locale au dobândit "puterea" de a interveni în procesul legislativ, în absenţa unor prevederi clare care să permită organizarea concomitentă a două tipuri de scrutin diferite. Puterea executivă a fost "forţată să adopte în regim de urgenţă norme care nu prezintă acest caracter, relevându-se o inversare nefirească a regimului de forţe la nivel statal, în scopul punerii de acord a legislaţiei-cadru în materia referendumului cu actele administrative adoptate la nivel local." Or, actele normative de nivel inferior trebuie să corespundă atât cerinţelor de competenţă şi procedură, cât şi celor legate de concordanţa conţinutului cu cel al actului normativ având forţă juridică superioară. Împrejurarea că Legea nr. 3/2000 nu reglementa posibilitatea organizării concomitente a celor două tipuri de scrutin nu putea fi complinită prin voinţa unilaterală a autorităţii deliberative locale şi nici nu poate justifica demersul autorităţilor administrative centrale şi locale de a adopta reglementări într-un domeniu rezervat legii organice.14. Prin urmare, modificarea Legii nr. 3/2000 printr-o ordonanţă de urgenţă, pe baza unor susţineri de oportunitate ori a unor elemente strict conjuncturale, se situează în afara coordonatelor constituţionale (în acest sens, deciziile Curţii Constituţionale nr. 334 din 26 iunie 2013 şi nr. 471 din 14 noiembrie 2013). Curtea Constituţională a arătat chiar, prin Hotărârea nr. 33 din 26 noiembrie 2009, că este indicat ca cele două operaţiuni electorale (alegerile parlamentare şi referendumul naţional) să nu fie organizate în aceeaşi zi, chiar dacă argumente practice, de ordin financiar, ar justifica organizarea acestora simultan.17. În considerentele ce au argumentat această soluţie, Curtea, amintind Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de către Comisia de la Veneţia, a subliniat necesitatea stabilităţii legilor în materia electorală şi a referendumului (fără distincţia între caracterul naţional sau local al referendumului), ca expresie a securităţii juridice şi ca element important al credibilităţii procesului electoral. Modificarea frecventă sau cu mai puţin de 1 an înainte de alegeri a normelor din acest domeniu şi caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul. Or, în situaţia examinată în cauză, Guvernul a adoptat un act normativ în materie referendară fără a ţine cont de cele statuate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 fiind adoptată chiar în timpul campaniei electorale pentru alegerile locale. Practica judecătorească şi doctrina de specialitate recunosc unanim că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele constituţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta, iar deciziile Curţii sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept.–>18. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi ale art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.20. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29 şi 32 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate."Art. I. – După articolul 16 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare, se introduce un nou articol, articolul 16^1, cu următorul cuprins:(2)<!–>În cazul prevăzut la alin. (1), ambele scrutine se realizează în cadrul aceloraşi secţii de votare, operaţiunile electorale fiind îndeplinite de către aceleaşi birouri electorale ale secţiilor de votare, constituite potrivit Legii nr. 115/2015.(3)–>În cazul prevăzut la alin. (1), alegătorii votează în baza unor liste electorale permanente şi a unor liste electorale suplimentare separate, întocmite conform legii, cu utilizarea aceloraşi ştampile electorale.(4)<!–>Biroul electoral de circumscripţie constituit pentru alegerile locale în comuna, oraşul, municipiul sau judeţul, după caz, în care are loc referendumul local îndeplineşte în mod corespunzător atribuţiile prevăzute de art. 28.(5)–>Cheltuielile pentru confecţionarea buletinelor de vot pentru referendumul local sunt suportate din bugetul local.(6)<!–>În cazul prevăzut la alin. (1), prevederile art. 84 din Legea nr. 115/2015 se aplică în mod corespunzător.»Art. II. – Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu completările aduse prin prezenta ordonanţă de urgenţă, se va republica, după aprobarea prin lege a acesteia, dându-se textelor o nouă numerotare.”–>22. În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate sunt invocate normele constituţionale ale art. 115 alin. (4) referitoare la condiţiile în care Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă şi ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora "Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor."<!–>23. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că autorul sesizării a formulat, mai întâi, o critică de neconstituţionalitate extrinsecă, prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora."–>24. Analizând preambulul şi nota de fundamentare ce însoţesc actul normativ criticat, Curtea constată că acesta a fost emis în considerarea faptului că în aceeaşi dată de 5 iunie 2016 urmează să aibă loc, simultan, atât alegeri locale, cât şi referendumuri locale în două unităţi administrativ-teritoriale, astfel cum rezultă din Hotărârea Consiliului Local al Comunei Dângeni, judeţul Botoşani, nr. 25 din 17 martie 2016 privind aprobarea organizării unui referendum în data de 5 iunie 2016 în vederea consultării cetăţenilor din comuna Dângeni pentru înfiinţarea satelor Gulioaia, Buneni şi Coşteni, respectiv Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Oradea, judeţul Bihor, nr. 131 din 31 martie 2016 privind aprobarea organizării unui referendum în data de 5 iunie 2016 în vederea consultării cetăţenilor din municipiul Oradea privind oportunitatea modificării limitei administrative a unităţii administrativ-teritoriale Oradea. În acest context este indicat punctul de vedere exprimat de Biroul Electoral Central constituit pentru alegerile locale din anul 2016, potrivit căruia dispoziţiile art. 151 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, cu modificările şi completările ulterioare, nu se aplică în situaţia referendumului local, acestea vizând numai referendumul naţional, astfel că referendumurile locale nu pot utiliza infrastructura alegerilor locale din data de 5 iunie 2016. Invocând art. 5 din Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată prin Legea nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, potrivit căruia pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivităţile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite şi având în vedere cadrul legal incident pentru modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, Guvernul conchide că în data de 5 iunie 2016 nu se pot desfăşura referendumuri locale, întrucât primarii nu pot înfiinţa alte secţii de votare decât cele prevăzute de Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, cu modificările şi completările ulterioare, existând astfel riscul ca aproximativ 190.696 de alegători să nu îşi poată exercita dreptul de vot în cadrul referendumurilor locale stabilite pentru data menţionată. Amintind şi de impactul financiar negativ al organizării referendumurilor locale la o altă dată decât cea stabilită de consiliile locale menţionate, precum şi de necesitatea eliminării eventualelor disfuncţionalităţi care pot apărea în dezvoltarea colectivităţilor locale din unităţile administrativ-teritoriale menţionate în cazul neorganizării referendumurilor locale la datele stabilite de către acestea, legiuitorul delegat apreciază, în final, că restricţiile menţionate reprezintă o ingerinţă atât în autonomia locală, cât şi în principiul consultării cetăţenilor pentru soluţionarea unor probleme locale de interes deosebit, care trebuie eliminate, toate acestea vizând interesul public şi constituind o situaţie extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată.– existenţa unei situaţii extraordinare;<!–>– reglementarea acesteia să nu poată fi amânată, şi–>– urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.<!–>26. Examinând punctual cele trei condiţii, Curtea a reţinut că situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).–>27. În cazul de faţă, Curtea va examina dacă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 răspunde primelor două cerinţe, dat fiind faptul că, din punct de vedere formal, urgenţa reglementării este motivată în cuprinsul ordonanţei.29. Curtea reţine că motivele enunţate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite atât în mod individual, cât şi în ansamblu, configurează, în fapt, o situaţie conjuncturală, şi reprezintă totodată aspecte de oportunitate a măsurii care urmează a fi luată, respectiv reglementarea posibilităţii organizării referendumului local concomitent cu alegerile locale. Împrejurările ce justifică, în viziunea Guvernului, invocarea situaţiei extraordinare se identifică, practic, cu preexistenţa a două acte administrative emise de autorităţi publice locale, cărora Guvernul urmăreşte să le confere legitimitate şi eficienţă, creând un cadru legal special, destinat în mod particular punerii lor în aplicare.<!–>30. Or, Curtea a stabilit constant în jurisprudenţa sa că "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (…). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate – situaţia extraordinară -, a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009).–>31. Mai mult, Curtea Constituţională a constatat, prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, că „Parlamentul poate (…) să intervină în această materie a legislaţiei referendare, cu condiţia de a nu o supune unor modificări strict conjuncturale, pe baza unor susţineri de oportunitate ori a înţelegerii politice, care avantajează una sau alta dintre forţele politice reprezentate în Parlament şi care formează la un moment dat o majoritate parlamentară”. Or, aceste observaţii sunt cu atât mai pertinente în situaţia legiferării pe calea ordonanţei de urgenţă a Guvernului, în afara condiţiilor art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală.33. Faţă de situaţia analizată în acest dosar, Curtea reţine că urgenţa reglementării constă, în mod similar, în crearea unui cadru legal expres destinat realizării referendumurilor locale concomitent cu alegerile locale din 5 iunie 2016, astfel cum se hotărâse prin cele două acte administrative ale consiliilor locale. Curtea constată că nici în acest caz nu se poate afirma urgenţa în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie şi al jurisprudenţei Curţii Constituţionale.<!–>34. Pe de altă parte, Curtea observă că pretinsa imprecizie sau lacună a Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, cu referire la imposibilitatea organizării concomitente a unui referendum local cu alegerile locale, putea fi complinită până la acest moment (foarte apropiat de data desfăşurării alegerilor locale din 5 iunie 2016) pe calea procedurii legislative obişnuite, având în vedere perioada considerabilă de timp de la intrarea legii în vigoare şi până în prezent. Rezultă că situaţia invocată de Guvern (vidul legislativ) nu prezintă, în realitate, un caracter de noutate, ci exprimă doar o situaţie conjuncturală, de oportunitate. Aceasta nu poate avea efecte negative deosebite asupra unui interes public, ci vizează, practic, două comunităţi locale, iar Guvernul putea interveni pentru reglementarea juridică a deficienţei cadrului legislativ folosind instrumentele de legiferare obişnuite.–>35. Având în vedere cele arătate, Curtea Constituţională constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 nu respectă, în mod cumulativ, toate cele trei condiţii prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie pentru ca legiuitorul delegat să poată adopta ordonanţe de urgenţă.37. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), art. 29 şi al art. 33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 15/2016 pentru completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt neconstituţionale.–>Definitivă şi general obligatorie.<!–>Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.–>Pronunţată în şedinţa din data de 26 mai 2016.<!–>
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE–>
AUGUSTIN ZEGREAN<!–>
Magistrat-asistent,–>
Claudia-Margareta Krupenschi<!–>–>

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește